Từ quản lý công mới đến quản trị số

TS. Bùi Thị Ngọc Mai - Học viện Hành chính Quốc gia

13/06/2022 19:15

Ngày nay, internet đã mở đường cho mô hình hành chính công mới – quản trị số. Trong đó, công nghệ số nằm ở trung tâm của cơ cấu tổ chức của các chính phủ; chuyển đổi số tác động đến lý thuyết và thực tiễn của quản lý công, thể hiện rõ sự lỗi thời của mô hình quản lý công và sự thoái trào của mô hình quản lý công. Bài viết tập trung khái quát sự chuyển đổi từ quản lý công mới sang “quản trị số”, qua đó thấy được quản trị số là mô hình hành chính công phù hợp trong bối cảnh hiện nay.

Khái quát các mô hình hành chính công

Theo Patrick Dunleavy (Giáo sư danh dự về Khoa học Chính trị và Chính sách Công trong Bộ Chính phủ của Trường Kinh tế London – LSE, Anh) và Helen Margetts (Giám đốc Chương trình Chính sách Công tại Viện Alan Turing, Anh), trong hơn 100 năm qua, các chính phủ đã được thiết kế theo ba mô hình bộ máy hành chính cơ bản:

(1) Đầu tiên là mô hình Weber với đặc trưng vận hành dựa trên giấy tờ; các tập tin văn bản chính thức; các cấu trúc phân cấp lớn là ra lệnh và điều khiển. Mô hình này gọi là “Hành chính công thời đại tiến bộ” để mô tả đặc điểm của “kỷ nguyên tiến bộ” vào cuối thế kỷ XIX và đầu thế kỷ XX. Mô hình dựa trên ba nguyên tắc chính: lý tưởng hóa nghề công chức so với thị trường lao động nói chung; đưa ra các quy tắc nhằm hạn chế quyền của các công chức khi thực hiện các hoạt động của chính phủ; đối xử bình đẳng giữa các công dân theo phương thức pháp quyền1. Trong mô hình này vai trò của công nghệ số là rất nhỏ, tuy nhiên quá trình tự động hóa ban đầu đã củng cố bộ máy quan liêu và tăng cường tiêu chuẩn hóa cơ sở dữ liệu.

(2) Từ những năm 1980 đến đầu những năm 2000, mô hình Quản lý công mới (New Public Management – NPM) thống trị bộ công cụ cải cách quản lý công. Mỗi quốc gia, ở các phạm vi khác nhau, các biến thể quản lý công mới (NPM) gia tăng tính cạnh tranh trong khu vực công và khuyến khích công chức theo ngành nghề kinh doanh. Trong mô hình này, công nghệ số cũng bị gạt ra ngoài lề sau khi áp dụng công nghệ thông tin mã hóa ban đầu nhằm mục đích cung cấp dịch vụ tốt hơn.

(3) Những năm 2000, các mô hình hành chính quan liêu với công nghệ số ở trung tâm đã trở nên khả thi. Quản trị kỷ nguyên số (Digital Era Governance  – DEG) là việc số hóa hoàn toàn các hệ thống dựa trên giấy tờ và điện thoại; một dịch vụ phục vụ toàn diện lấy công dân là trung tâm được tái cấu trúc để phục vụ những công dân số; sự tái hòa nhập của các tổ chức chính phủ bị phân mảnh sau nhiều năm thay đổi NPM2. Mặc dù quản trị kỷ nguyên số (DEG) vẫn là một mô hình lý tưởng được chính phủ và các cơ quan, ban ngành khác nhau theo đuổi ở các mức độ khác nhau nhưng nó đã thách thức mạnh mẽ và được cho là đã đánh bại mô hình NPM. 

Sự thoái trào của quản lý công mới

Những dấu hiệu đầu tiên cho thấy NPM mất dần động lực xuất hiện vào những năm 90, thế kỷ XX cùng với những thất bại về chính sách công, đặc biệt là ở những quốc gia nơi NPM phát triển nhất, như Vương quốc Anh. Các quốc gia đã và đang trải qua một quá trình “làm rỗng”, đánh mất vai trò là nhà cung cấp các dịch vụ công. Điều này do một số yếu tố, như: quá trình tư nhân hóa và việc giảm phạm vi can thiệp của Nhà nước, quá trình môi giới quá mức và vị thế của nền công vụ đang suy yếu. Ở các nước phát triển, nơi NPM đã đạt đến mức độ thực hiện cao nhất, việc thuê nhà cung cấp tư nhân cung cấp dịch vụ công đã trở nên đắt đỏ trong thời gian dài. Các chính phủ cần cắt giảm chi tiêu công nhiều nhất đã cắt giảm phạm vi của các dự án tư vấn bằng cách giới hạn quy mô và đàm phán lại các hợp đồng.

Trong quá trình nước Anh áp dụng NPM, chi phí quản lý được báo cáo trên thực tế đã tăng đáng kể – không dưới 40% hoặc hơn tính theo giá cố định – trong hơn 30 năm. Và sự gia tăng chi phí vận hành đó xảy ra mặc dù nước này đã giảm khoảng 1/3 số lượng dịch vụ công trong 3 thập kỷ. Khiếu nại về tình trạng kém hiệu quả đối với các thanh tra viên thực sự đã tăng cao, đặc biệt là trong những năm 1990, trong khi các thách thức về tư pháp tăng lên rõ rệt, cho thấy vấn đề cần giải quyết liên quan đến tính nhất quán và sự công bằng3.

Như vậy, mục tiêu cơ bản của NPM là tiết kiệm chi phí công đã không đạt được. Các cuộc khủng hoảng kinh tế xảy ra ở các nước phát triển trong thập kỷ trước và chính sách thắt lưng buộc bụng sau đó đã gây áp lực lên quản lý doanh nghiệp – đặc điểm NPM được tiếp nhận từ doanh nghiệp. Việc cắt giảm chi tiêu trong khu vực công cũng chấm dứt các cuộc kiểm toán ban đầu nhằm theo dõi hiệu quả hoạt động của các tổ chức và công chức.

Theo thời gian, NPM không còn phù hợp với các xu hướng nổi lên trong xã hội hiện đại. Nền hành chính công ngày nay phải tiếp nhận những căng thẳng do yêu cầu đáp ứng những phản ứng của công dân với tư cách khách hàng, đồng thời phải hợp tác hiệu quả với họ. Khả năng đáp ứng – một trong những đặc điểm của NPM chủ yếu được coi là phản ứng thụ động, đơn phương trước các yêu cầu, trong khi hợp tác là sự tham gia chủ động từ hai phía, người dân và cơ quan hành chính nhà nước. Yếu tố thứ hai rõ ràng đã bị thiếu trong thực tiễn của NPM4.

Các cuộc thảo luận vẫn tiếp tục về việc NPM trì trệ có ý nghĩa như thế nào đối với quản lý công ở các quốc gia mà nó đã và đang giữ vị trí thống trị tại: Vương quốc Anh, Mỹ và ở một số khu vực của châu Âu, như: các nước thuộc bán đảo Scan-di-na-vơ và Hà Lan. Sự bế tắc của NPM không có nghĩa là mô hình này đã biến mất, ở một số quốc gia vẫn đang chịu ảnh hưởng của mô hình Weber, mà thậm chí nó có thể đang phát triển hơn nữa. Các quốc gia, như: Nhật Bản, Ấn Độ, NPM vẫn đang đạt được sức hút do toàn bộ thế hệ các nhà hoạch định chính sách và công chức đã được đào tạo chuyên sâu để làm việc theo mô hình này.

Các nhà nghiên cứu nhận thấy tác động của số hóa đối với NPM đã tạo ra một mô hình nhà nước mỏng manh, không nhanh nhẹn, trong đó sự thiếu ổn định của thể chế làm suy yếu khả năng học hỏi và lưu giữ ký ức của tổ chức. NPM đã được chứng minh là không đủ khả năng đáp ứng cuộc cách mạng số và những thay đổi xã hội liên quan đến cuộc cách mạng này. NPM không đưa ra bất kỳ hình thức nào trong khu vực công ngoại trừ việc bỏ phiếu trong các cuộc bầu cử hoặc trở thành người tiêu dùng dịch vụ công. Việc NPM không thể tiếp tục trong quá trình phát triển đã mở đường cho một giai đoạn mới trong lý thuyết quản lý công – quản trị số.

Mô hình quản trị số

DEG và phiên bản nâng cao là Quản trị số cơ bản (Essentially Digital Governance – EDG), đây là các mô hình hành chính mà công nghệ giành được vị trí trung tâm trong cơ cấu tổ chức của chính phủ và hành chính công5.

Mô hình Quản trị kỷ nguyên số

Chính phủ DEG hoạt động theo phương thức xây dựng và học hỏi, đồng sáng tạo ra các chính sách và dịch vụ công với sự hợp tác của người dân. Mô hình này cũng tiếp nhận những phản hồi từ người dân và được cân nhắc trước khi cung cấp các dịch vụ công, mô hình này khiến việc quản lý từ trên xuống không còn phù hợp. Mô hình này được thực hiện trong từng giai đoạn của hệ thống, cho phép công dân cùng tạo ra các dịch vụ công một cách hiệu quả. Các dịch vụ dùng chung và các công cụ số theo mặc định có thể được coi là phương tiện để các chính sách đạt được kết quả tốt hơn trong khi sử dụng ít tài nguyên và khuyến khích công dân tự quản lý công việc6.

Mô hình Quản trị số cơ bản

Mô hình Quản trị số cơ bản (EDG) hoạt động dựa trên 9 nguyên tắc, trong đó 5 nguyên tắc đầu tiên là các nguyên tắc hành động và thiết kế, với mục đích là chính phủ nổi lên như một hạt nhân trung tâm của bộ máy hành chính thông minh, thiết lập chiến lược, kiến ​​trúc, mua sắm và quản trị trên một nền tảng đổi mới đa nguyên; tiếp đến là 4 nguyên tắc “lựa chọn”7.

Thứ nhất, 5 nguyên tắc “làm”(viết tắt là D) cung cấp khuôn khổ cho thiết kế hành chính và dịch vụ.

D1. Cung cấp dịch vụ công miễn phí. Ở đây có một thông tin rõ ràng cho chính phủ về việc cung cấp các dịch vụ số thay thế việc sử dụng các kênh ngoại tuyến đắt tiền, chẳng hạn như: quy trình nộp thuế trực tuyến, yêu cầu quyền lợi và khuyến khích công dân sử dụng các kênh này.

D2. Sử dụng thông tin số hiện có. Nguyên tắc này có nghĩa là nếu các tổ chức kinh doanh và xã hội đã sản xuất thông tin ở dạng số, thì chính phủ nên khai thác và sử dụng thông tin đó, bao gồm: văn bản, video, hình ảnh và âm thanh.

D3. Làm một lần. Nguyên tắc này có nghĩa là chính phủ nên lập kế hoạch mua sắm và cung cấp dịch vụ công một lần.

D4. Phát triển các dịch vụ có khả năng mở rộng trong cạnh tranh. Về cơ bản các dịch vụ số thay thế các dịch vụ cung cấp vật lý trong quá trình chuyển đổi thông qua cạnh tranh (được kiểm soát một phần).

D5. Tự quản (DIY – doityourself). Nguyên tắc này liên quan đến cách tiếp cận có hệ thống nhằm tận dụng sự hợp tác của người dân trong việc tham gia vào các chính sách và dịch vụ của chính phủ cũng như quản lý công việc của họ.

Thứ hai, bốn nguyên tắc “lựa chọn” (Choice – viết tắt là C) đặt ra một khuôn khổ chuẩn mực để hoạch định chính sách và cung cấp dịch vụ trong thời đại của truyền thông xã hội và dữ liệu lớn.

C1. Bình đẳng giá trị của kết quả trong quá trình. Cách tiếp cận bình đẳng về kết quả có nghĩa là điều quan trọng là hoàn thành công việc chứ không phải thực hiện mọi việc theo một chế độ nhất định. Điều đó có nghĩa là đánh giá sự bình đẳng, nhưng không phải là bình đẳng về luật pháp hay quy trình mà là bình đẳng về kết quả cuối cùng, như bình đẳng về phúc lợi.

C2. Cung cấp các quyền chính thức và giải quyết thực tế. Nguyên tắc này thừa nhận rằng, các biện pháp bảo vệ hành chính hoặc kỹ thuật sẽ là không đủ. “Khách hàng” của chính phủ và công dân cần có các quyền kỹ thuật số rõ ràng đối với quyền riêng tư, bảo vệ dữ liệu, quyền tự do thông tin, quyền truy cập vào các kênh số và thu thập thông tin tối thiểu.

C3. Nghĩa vụ “Giữ nguyên trạng”. Chính phủ cần phải xuất hiện liên tục và rộng rãi trong “dòng thời gian” thay vì thông qua những tìm kiếm và truy cập vào các website. Theo cách này, nếu người dân tương tác với chính phủ thông qua các nền tảng truyền thông xã hội thì sẽ có nhiều cơ hội để họ có thể cùng sản xuất, cùng sáng tạo hoặc tương tác với chính phủ.

C4. Học tập kinh nghiệm. Một tổ chức chính phủ “Quản trị số cơ bản” có thể “nương theo chiều gió” với việc học hỏi từ xã hội hoạt động giống như cách học tập từ kinh nghiệm hoạt động ở cấp độ cá nhân. Chìa khóa của chính phủ đến từ hai nguồn chính: một là giáo dục và hai là phương pháp tiếp cận kinh nghiệm để đo lường dân chủ8.

Kết luận

Mặc dù mô hình NPM vẫn còn mạnh mẽ ở nhiều quốc gia, tác động của nó đang giảm dần và các kịch bản thay thế có thể được đưa ra liên quan đến cách thức DEG và EDG sẽ tham gia vào hoạt động của chính phủ và hành chính công trong những năm tới. Nền hành chính hiện đại một phần dựa trên Weberian và một phần dựa trên mô hình NPM sẽ gặp phải áp lực ngày càng lớn từ công chúng và việc chuyển đổi nó sang mô hình DEG/EDG chỉ là vấn đề thời gian9.

Chú thích:
1. Hood, C. “Emerging Issues in Public Administration”. Public Administration, Volume 73, Spring, 1995, pp.165-183.
2. Dunleavy, P., Margetts, H., Bastow, S. and Tinkler, J.  Digital Era Governance: IT Corporations, the State and e-Government. Revised Edition. Oxford, Oxford University Pess, 2008.
3. Hood, C., Dixon, R. “What we have to show for 30 years of New Public Management: higher costs, more complaints”, Governance:  An International   Journal   of   Policy, Administration, and   Institutions, Vol.   28, No.   3, July 2015, pp. 265–267.
4. Vigoda, Eran. “From Responsiveness to Collaboration: Governance, Citizens, and the Next Generation of Public Administration”, Public Administration Review, September/ October 2002, Vol. 62, No. 5.
5. Dunleavy, P. and Margetts, H.  “The Second Wave of Digital Era Governance: a quasi-paradigm for government on the web”, Philosophical Transactions of the Royal Society A, 371(1987), 2013.
6, 9. Wojciech Białożyt. “Digital Era Governance – a new chapter of public management theory and practice”. MAZOWSZE Studia Regionalne, 22, 2017, pp. 117-129. https://www.mazowszestudiaregionalne.pl, ngày 29/5/2022.
7, 8. Dunleavy, P., Margetts, H. “Design Principles for Essentially Digital Governance”Conference paper, paper at the 111th Annual Meeting of the American Political Science Association, San Francisco, 3-6 September 2015.|
Tài liệu tham khảo:
1. Dimeski, Branko. “New Public Management and Digital Era Governance Approaches in Function of Promoting Entrepreneurship inthe PublicSector”. Journal of Public Administration, Volume 1, Issue 1, 2019, pp. 48-54.
2. Dunleavy, P., Margetts, H., Bastow, S. and Tinkler, J. “New Public Management is dead. Long live Digital-Era Governance”. Journal of Public Administration Research and Theory, 16 (3), 2005, pp. 467-494.
3. Dunleavy, P. “The State is a Multi-System: Understanding the Oneness and Diversity of Government”. Paper at the 2014 UK Political Studies Association Conference, Manchester, 15 April 2014.
4. Ehsan, M., Naz F. “Origin, Ideas and Practice of New Public Management: Lessons for Developing Countries”. Asian Affairs, Vol. 25. No. 3: 30-48, July-September, 2003.
5. Fishenden, Jerry and Thompson, Mark.  “Digital Government, Open Architecture, and Innovation: Why Public Sector IT Will Never Be the Same Again”. Journal of Public Administration Research and Theory23(4), 2013, pp. 977-1004.
6. Hood, C., Dixon, R. “What we have to show for 30 years of New Public Management: higher costs, more complaints”, Governance:  An International   Journal   of   Policy, Administration, and   Institutions, Vol.   28, No.   3, July 2015, pp. 265–267.
7. Margetts, H. Information Technology in Government: Britain and America. London, Routledge, 1999.
8. Osborne, D. and Gaebler, T. Reinventing Government. New York, NY,1992.
 

TS. Bùi Thị Ngọc Mai - Học viện Hành chính Quốc gia
Bạn đang đọc bài viết "Từ quản lý công mới đến quản trị số" tại chuyên mục Chuyện Quản lý.