Đặt vấn đề
Quản lý nhà nước (QLNN) là sự tác động của các chủ thể có quyền lực nhà nước bằng pháp luật đến các đối tượng được quản lý nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước. Theo nghĩa rộng, hoạt động QLNN được thực hiện trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp, gồm: cơ quan nhà nước, cá nhân được ủy quyền thực hiện hoạt động QLNN. Theo nghĩa hẹp, QLNN là thực hiện quyền hành pháp trên hai mặt: ban hành các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật và tổ chức điều hành để đưa pháp luật vào cuộc sống, được thực hiện bởi hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương mà đứng đầu là Chính phủ.
Những vấn đề cơ bản của QLNN có thể được khái quát theo bốn nội dung cơ bản như sau: hệ thống chính trị, nhà nước và tổ chức nhà nước; quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực, cải cách hành chính; công vụ, công chức; tài chính công, bảo đảm thông tin, văn bản cho hoạt động QLNN và các kỹ thuật nghiệp vụ hành chính khác.
QLNN ban đầu là đối tượng nghiên cứu trong khuôn khổ của khoa học chính trị và trong tiến trình phát triển của các tư tưởng quản lý, khoa học quản lý công (QLC) đã được hình thành như ngành khoa học độc lập.
Những đặc trưng cơ bản của khoa học quản lý công
Một là, nghiên cứu khoa học QLC gắn với việc xây dựng và phát triển nền QLC của quốc gia. Mục đích trong nghiên cứu khoa học QLC nhằm luận giải, phân tích để từ đó đưa ra các giải pháp góp phần nâng cao, tăng cường hiệu lực, hiệu quả trong quản lý. Các nghiên cứu khoa học QLC không thể tách ra khỏi các yếu tố cấu thành của nền QLC như chủ thể thực hiện QLC, nội dung quản lý, hình thức, phương pháp, công cụ quản lý, các yêu cầu đối với hoạt động quản lý, các yếu tố tác động đến quản lý, điều kiện bảo đảm để thực hiện hoạt động quản lý…
Hai là, khoa học QLC là khoa học liên ngành, vận dụng lý thuyết của những ngành khoa học khác nhau để tìm ra quy luật quản lý xã hội hiệu quả, nhưng đối tượng nghiên cứu của khoa học QLC có những đặc trưng riêng. Khác với chính trị học, khoa học QLC nghiên cứu hoạt động của bộ máy hành pháp vừa thực thi quyền lực chính trị của Nhà nước mang tính chính trị, vừa thực hiện chức năng quản lý mang tính tổ chức, nghiệp vụ, chuyên môn không mang tính chính trị. Hay khác với luật học, khoa học QLC cần làm rõ những vấn đề về nguyên lý, nguyên tắc, các mối quan hệ, những dấu hiệu đặc trưng mà bản thân nền hành chính trong hệ thống luật thực định (thể chế hành chính) không có. Khoa học QLC cần có tư duy, tổng hợp, hệ thống, sử dụng các phương pháp nghiên cứu chuyên ngành và liên ngành.
Ba là, nghiên cứu khoa học QLC gắn với thể chế chính trị, hệ thống chính trị, chính sách, định hướng, quan điểm chính trị có tính đặc trưng riêng của mỗi quốc gia.
Mỗi quốc gia đều có một hệ thống chính trị riêng, hệ thống chính trị đó mang tính toàn vẹn tạo ra quyền lực chính trị trong xã hội. Mọi quyền lực chính trị trong xã hội đều thông qua Nhà nước bằng bộ máy nhà nước cầm quyền để thực hiện mục tiêu chính trị. Hệ thống chính trị gồm có ba bộ phận cơ bản: Đảng chính trị cầm quyền (giữ vai trò lãnh đạo); Nhà nước – trung tâm trụ cột quyền lực; các tổ chức chính trị – xã hội. Ba bộ phận trên tác động đến đời sống xã hội dân sự, tạo ra một chế độ tập trung dân chủ tác động tới mọi tổ chức và công dân.
Bốn là, đây là ngành khoa học mang tính ứng dụng, nghiên cứu những vấn đề thực tiễn đặt ra để tư vấn xây dựng, thực hiện và hoàn thiện chiến lược, chính sách, chương trình phát triển nền hành chính; khoa học QLC nghiên cứu xây dựng các chương trình, giáo trình, tài liệu đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức nâng cao năng lực đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính.
Một số nội dung thường được tập trung trong nghiên cứu chuyên ngành QLC, như: quản lý nguồn nhân lực trong các cơ quan hành chính nhà nước; kiện toàn bộ máy các cơ quan trung ương, bộ máy chính quyền địa phương; cải cách thủ tục hành chính nhà nước; phân cấp quản lý; nâng cao chất lượng dịch vụ công; cung ứng dịch vụ công; phòng, chống tham nhũng trong khu vực công; QLNN trên các lĩnh vực tôn giáo, dân tộc, văn hóa, giáo dục…; tổ chức thực hiện pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo… Các nội dung nghiên cứu chuyên ngành QLC trải rộng trên nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, gắn với các chủ thể thực hiện hoạt động QLC.
Năm là, tiếp cận nghiên cứu kỹ thuật hành chính. Đồng thời, khoa học hành chính nghiên cứu chuyên sâu về kỹ thuật hành chính và ứng dụng công nghệ tiên tiến, hiện đại vào QLNN. Chính nghiên cứu chuyên sâu về kỹ thuật hành chính là hướng riêng trong xác định đối tượng của khoa học QLC như ngành nghiên cứu độc lập, đưa khoa học hành chính nước ta hội nhập với khoa học hành chính khu vực và quốc tế.
Quá trình phát triển của các lý thuyết quản lý công
Các tư tưởng quản lý, quản trị, cai trị được hình thành từ thời cổ đại. Từ thế kỷ XVII, tại các trường đại học ở châu Âu (Đức và Áo), bằng việc đưa vào giảng dạy các môn học về nguyên tắc quản lý kinh tế và quản lý hành chính, đã hình thành xu hướng tiếp cận quản lý bằng các phương pháp khoa học trong xây dựng tổ chức bộ máy công vụ và hoàn thiện các công cụ quản lý. Đến cuối thế kỷ XIX, nghiên cứu QLC được tách ra như ngành khoa học độc lập với đối tượng và đặc trưng riêng. Trong các tài liệu nghiên cứu, các thuật ngữ “hành chính công” (public administration), “quản lý công” (pubilc management), “quản trị nhà nước” hay “quản trị quốc gia” (governace), “quản trị hành chính công” (public administrative management) có sự đồng nhất với nhau về ngữ nghĩa và trong nhiều trường hợp được sử dụng thay thế cho nhau; đồng thời, các thuật ngữ trên cũng thể hiện tiến trình phát triển của các lý thuyết trong QLNN.
Có thể khái quát quá trình phát triển của các lý thuyết QLC như ngành khoa học độc lập qua các giai đoạn chính như sau:
(1) Lý thuyết QLNN giai đoạn từ giữa đến cuối thế kỷ XIX với những nghiên cứu của W. Wilson và F. Goodnow (Mỹ). Các lý thuyết đặt vấn đề nghiên cứu hành chính công từ góc độ hiệu quả và từ đó cần xác định mối quan hệ giữa quyền lực chính trị là chủ thể ban hành chính sách, các đạo luật và bộ máy hành chính thực thi luật và các đạo luật đó. Hoạt động quản lý của Chính phủ là bộ máy độc lập tương đối với chính trị, có nhiệm vụ thực hiện hiệu quả công việc quản lý của quốc gia để thực thi chính sách chính trị.
(2) Lý thuyết bộ máy thư lại vào đầu thế kỷ XX với những nghiên cứu của M. Weber (Đức). Lý thuyết này cho rằng chính quyền, bộ máy quản lý không phải chỉ để sử dụng quyền lực mà còn đại diện cho những giá trị, niềm tin, từ đó có được sự chấp hành, tuân thủ từ khách thể bị quản lý. M. Weber cho rằng, QLNN lý tưởng phải dựa trên những nguyên tắc tổ chức có tính thứ bậc chặt chẽ và trách nhiệm của người đứng đầu. Nhiệm vụ của công chức là tuân thủ các nguyên tắc và phù hợp với các tình huống cụ thể. Nghiên cứu khoa học QLC tập trung vào vấn đề xác định các quy tắc của hoạt động hành chính.
(3) Lý thuyết hay Trường phái quản lý khoa học vào đầu thế kỷ XX với những nghiên cứu của F. Taylor, L. Gilbreth, G. Emerson, H. Gantt. H. Ford. Các nghiên cứu này đã hình thành hệ thống lý thuyết để khẳng định quản lý trở thành một lĩnh vực nghiên cứu khoa học độc lập. Nghiên cứu khoa học quản lý và sau này được vận dụng trong khoa học QLC tập trung xem xét các vấn đề quản lý từ dưới lên, tức là vấn đề tổ chức lao động khoa học, tối ưu hóa các thao tác, quy trình sản xuất, quy trình làm việc.
(4) Lý thuyết hay Trường phái quản lý hành chính (cổ điển) vào ba thập kỷ đầu của thế kỷ XX với những nghiên cứu của A. Fayol, L. Watt, L. Urwick, D. Muni. Các nghiên cứu này tập trung xây dựng các nguyên tắc cần tuân thủ xuyên suốt trong quá trình quản lý như là điều kiện để bảo đảm thành công của quản lý. Hệ thống quản lý cần được xây dựng trên cơ sở kết hợp giữa bảo đảm thứ bậc theo chiều dọc và quan hệ theo chiều ngang, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng tổ chức và từng vị trí công việc. Khác với Trường phái quản lý khoa học, Trường phái quản lý hành chính nghiên cứu vận hành bộ máy quản lý từ trên xuống và những vấn đề của quản lý nói chung.
(5) Trường phái “Các mối quan hệ con người” vào những năm 30 – 50 của thế kỷ XX với những nghiên cứu của F. Herzberg, M. Follet, R. Lakert, E. Mayo. Các nghiên cứu dựa trên quan điểm cho rằng các mối quan hệ con người là yếu tố quan trọng nhất tạo nên hiệu quả của quản lý của tổ chức. Vì vậy, được tập trung xem xét là các lý thuyết về tạo động lực làm việc trong quản lý nhân sự.
(6) Lý thuyết quản lý hệ thống và theo tình huống những năm 60 – 70 của thế kỷ XX với những nghiên cứu của H. Simon, B. Tompson, D. Iston. Các nghiên cứu này dựa trên quan điểm cho rằng việc xem xét tổ chức như một tổng thể các yếu tố cấu thành có mối quan hệ tương tác với nhau và với môi trường bên ngoài sẽ giúp người lãnh đạo giải quyết hiệu quả các vấn đề của tổ chức mà mục tiêu cuối cùng là để thực hiện các chính sách chính trị nhà nước. Cách tiếp cận theo tình huống tiếp tục phát triển lý thuyết này nhằm tìm ra những yếu tố cơ bản, then chốt của hệ thống. Các nghiên cứu theo lý thuyết này đã kế thừa phát triển được các lý thuyết trước đó và cho đến nay vẫn là một trong những lý thuyết quan trọng, cơ bản trong nghiên cứu QLNN.
(7) Lý thuyết QLC mới (New Public Management) vào những thập kỷ cuối của thế kỷ XX với những nghiên cứu của D. Osborne, T. Gaebler. Lý thuyết QLC mới tập trung tìm kiếm những mô hình quản lý tối ưu nhất trên cơ sở vận dụng tối đa các nguyên tắc, phương pháp quản lý từ khu vực tư và tuân thủ theo các nguyên tắc của cơ chế thị trường trong bối cảnh các quốc gia phải thực hiện cải cách hành chính để khắc phục những bất cập của bộ máy hành chính tập trung quan liêu, trì trệ, hoạt động kém hiệu quả. Các nghiên cứu theo lý thuyết này đề xuất về các biện pháp bảo đảm hiệu lực, hiệu quả quản lý, tăng cường tính năng động, linh hoạt của bộ máy hành chính, phân cấp quản lý, tập trung vào đánh giá theo kết quả cuối cùng, chú trọng đến chất lượng cung cấp dịch vụ công cho người dân như là khách hàng của nhà nước với mô hình “Nhà nước dịch vụ”.
Theo đánh giá của các chuyên gia, lý thuyết QLC mới đánh dấu sự thay đổi quan trọng trong triết lý về QLNN và mở ra những hướng nghiên cứu tiếp tục phát triển của lý thuyết này khi bước sang thế kỷ XXI.
– Lý thuyết về Quản trị nhà nước tốt (Good governance) mà Ngân hàng Thế giới (WB) là một trong những thiết chế khởi xướng việc phổ biến nguyên tắc này ra phạm vi toàn cầu từ đầu năm 1990, theo đó, “Quản trị tốt là tập hợp các thể chế minh bạch, có trách nhiệm giải trình, có năng lực và kỹ năng, cùng với ý chí quyết tâm làm những điều tốt đẹp… Tất cả giúp cho một nhà nước cung cấp những dịch vụ công cho người dân một cách hiệu quả”1.
Theo WB, có 6 chỉ số để đánh giá chất lượng quản trị quốc gia, bao gồm: vai trò, tiếng nói của người dân và trách nhiệm giải trình; sự ổn định về chính trị và xã hội phi bạo lực; hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Chính phủ; chất lượng của các văn bản, quy định của pháp luật; thượng tôn pháp luật; kiểm soát tham nhũng. Để quản trị tốt cần có ba yếu tố là: (1) Cơ chế kiểm soát quyền lực hay các quy tắc hạn chế sự lạm quyền trong bộ máy công quyền; (2) Sự phản hồi ý kiến của người dân và xã hội về hiệu lực, hiệu quả hoạt động của nền quản trị quốc gia; (3) Có môi trường cạnh tranh bình đẳng.
– Lý thuyết “Chính phủ mở” (Open Government) với quan điểm là: để huy động sự tham gia của người dân vào hoạt động quản trị nhà nước một cách thực chất, hiệu quả và bền vững, sự tham gia thiết thực và tích cực của người dân và quá trình xây dựng và thực hiện chính sách công có vai trò hết sức quan trọng. Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), sự tham gia của người dân vào quản trị nhà nước là một trong các nguyên tắc nền tảng để xây dựng nên chính quyền mở. Nguyên tắc này gắn với những yêu cầu về sự minh bạch, liêm chính, và trách nhiệm giải trình của chính quyền2.
– Lý thuyết về quản trị nhà nước hiện đại. Từ thập niên cuối của thế kỷ XX đến những năm đầu của thế kỷ XXI, nền kinh tế thế giới đã có những bước chuyển quan trọng với những thành tựu to lớn của cuộc cánh mạng công nghiệp 4.0. Những thay đổi trong hoạt động kinh tế đã tác động trực tiếp tới phương thức hoạt động của Chính phủ. Chính phủ đứng trước thách thức tự đổi mới nhằm đáp ứng tốt hơn nhu cầu giao dịch với khách hàng, doanh nghiệp và người dân.
Như vậy, lý thuyết về quản trị nhà nước hiện đại là sự tiếp tục và phát triển của lý thuyết Quản trị nhà nước tốt, Chính phủ mở, kết hợp với việc xây dựng và phát triển Chính phủ điện tử và Chính phủ số.
Chính phủ số là Chính phủ đưa toàn bộ hoạt động của mình lên môi trường số, không chỉ là nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động, mà còn đổi mới mô hình hoạt động, thay đổi cách thức cung cấp dịch vụ dựa trên công nghệ số và dữ liệu, cho phép doanh nghiệp cùng tham gia vào quá trình cung cấp dịch vụ. Hay nói một cách khác, đây là quá trình chuyển đổi số của Chính phủ. Chính phủ số giúp Chính phủ hoạt động hiệu lực, hiệu quả hơn, minh bạch hơn, hạn chế tham nhũng, tăng cường sự tham gia của người dân và xã hội vào hoạt động QLNN, kiến tạo sự phát triển cho xã hội.
Chính phủ Việt Nam đang tiến hành mạnh mẽ áp dụng và thực hiện Chính phủ điện tử, áp dụng công nghệ thông tin hiện đại trong quản lý hành chính nhà nước từ cơ sở, thôn, bản, xã đến các tỉnh, thành phố, các bộ, ngành và cơ quan trung ương, thực hiện một Chính phủ kiến tạo, liêm chính, phục vụ Nhân dân. Đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, cạnh tranh hiệu quả là một trong những đột phá chiến lược được ghi nhận trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng Cộng sản Việt Nam.
Có thể thấy, trước những bối cảnh và yêu cầu mới đặt ra của QLNN, sau hơn một thế kỷ qua, các lý thuyết của khoa học QLC đã được liên tục phát triển và đến nay đã có được hệ thống lý thuyết tổng hợp và hiện đại. Nghiên cứu khoa học QLC không thể không hiểu rõ tiến trình hình thành, phát triển cũng như góc độ nghiên cứu tiếp cận chuyên sâu của các lý thuyết trên.
Một số định hướng nghiên cứu khoa học quản lý công trong giai đoạn tới
Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 của Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021 – 2030 đã xác định các quan điểm cải cách hành chính và mục tiêu: “Tiếp tục xây dựng nền hành chính dân chủ, chuyên nghiệp, hiện đại, tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, có năng lực kiến tạo phát triển, liêm chính, phục vụ nhân dân, trên cơ sở những quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng về đẩy mạnh toàn diện, đồng bộ công cuộc đổi mới, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”.
Các nội dung nghiên cứu khoa học QLC ở Việt Nam trong thời gian tới là tiếp tục nghiên cứu, kế thừa và phát triển các lý thuyết của khoa học QLC, phù hợp với quan điểm của Đảng, đặc thù của hệ thống chính trị Việt Nam, phù hợp với thực tiễn và đặc thù của ngành, địa phương để đề xuất các giải pháp hoàn thiện về thể chế, thủ tục hành chính, tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, chế độ công vụ; tài chính công và xây dựng, phát triển Chính phủ điện tử, Chính phủ số theo các định hướng trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính nêu trên.
Thứ nhất, về thể chế, nghiên cứu xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế của nền hành chính nhà nước, đồng bộ trên tất cả các lĩnh vực; nâng cao chất lượng thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đồng bộ, hiện đại, hội nhập; thể chế về tổ chức bộ máy và quản lý cán bộ, công chức, viên chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN và năng lực kiến tạo phát triển. Hoàn thiện thể chế và các khung khổ pháp lý để thúc đẩy quá trình chuyển đổi số, phục vụ có hiệu quả việc xây dựng, phát triển Chính phủ số, nền kinh tế số và xã hội số… Nghiên cứu các giải pháp hoàn thiện toàn diện, đồng bộ và vận hành có hiệu quả thể chế của nền hành chính hiện đại, thể chế phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tạo được bước đột phá trong huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực để thúc đẩy phát triển đất nước.
Thứ hai, về thủ tục hành chính, nghiên cứu các giải pháp cải cách quyết liệt, đồng bộ, hiệu quả quy định thủ tục hành chính liên quan đến người dân, doanh nghiệp; thủ tục hành chính nội bộ giữa cơ quan hành chính nhà nước; rà soát, cắt giảm, đơn giản hóa điều kiện kinh doanh, thành phần hồ sơ và tối ưu hóa quy trình giải quyết thủ tục hành chính trên cơ sở ứng dụng mạnh mẽ công nghệ thông tin để có thể thực hiện dịch vụ mọi lúc, mọi nơi, trên các phương tiện khác nhau.
Thứ ba, về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, nghiên cứu hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước các cấp, định rõ việc của cơ quan hành chính nhà nước; phân định rõ mô hình tổ chức chính quyền nông thôn, đô thị, hải đảo và đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Đổi mới, cải tiến phương thức làm việc nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động QLNN và sắp xếp, tinh gọn hệ thống tổ chức cơ quan hành chính nhà nước các cấp theo quy định. Đẩy mạnh phân cấp QLNN; tăng cường rà soát, sắp xếp lại hệ thống các đơn vị sự nghiệp công lập theo hướng tinh gọn, có cơ cấu hợp lý và nâng cao hiệu quả hoạt động.
Thứ tư, về chế độ công vụ, nghiên cứu xây dựng nền công vụ chuyên nghiệp, trách nhiệm, năng động và thực tài. Thực hiện cơ chế cạnh tranh lành mạnh, dân chủ, công khai, minh bạch trong bổ nhiệm, đề bạt cán bộ và tuyển dụng công chức, viên chức để thu hút người thực sự có đức, có tài vào làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước.
Thứ năm, về tài chính công, nghiên cứu các giải pháp đổi mới mạnh mẽ cơ chế phân bổ, sử dụng ngân sách nhà nước cho cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập gắn với nhiệm vụ được giao và sản phẩm đầu ra, nhằm nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm và thúc đẩy sự sáng tạo; nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động; kiểm soát tham nhũng tại các cơ quan, đơn vị. Đẩy mạnh thực hiện tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, đổi mới cơ chế quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.
Thứ sáu, về xây dựng và phát triển Chính phủ điện tử, Chính phủ số, nghiên cứu các giải pháp tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin và ứng dụng các tiến bộ khoa học, công nghệ thúc đẩy hoàn thành xây dựng và phát triển Chính phủ điện tử, Chính phủ số, góp phần đổi mới phương thức làm việc, nâng cao năng suất, hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước các cấp có đủ năng lực vận hành nền kinh tế số, xã hội số đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh và hội nhập quốc tế; nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ công cho người dân, tổ chức. Nghiên cứu các giải pháp hoàn thiện QLNN các lĩnh vực; các vấn đề QLNN về chuyển đối số trên các lĩnh vực mà trọng tâm là các lĩnh vực y tế, giáo dục, tài chính – ngân hàng, nông nghiệp, giao thông vận tải, logistics, năng lượng, tài nguyên và môi trường và sản xuất công nghiệp.
