Một số nội dung pháp luật về đất đai hiện đang còn có những bất cập, trong đó nội dung định chế về thu hồi đất (THĐ), trưng dụng đất, tài chính đối với đất đai, cấp giấy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (SDĐ), thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai hiện nay cần được sửa đổi, bổ sung để quá trình thực hiện pháp luật hiệu lực, hiệu quả, góp phần hoàn thiện hành lang pháp lý cho hoạt động quản lý nhà nước về đất đai; đồng thời, tạo động lực cho việc sử dụng nguồn lực đất đai phát huy được giá trị và lợi thế bền vững, hiệu quả.
Các quy định thu hồi đất, trưng dụng đất
Thứ nhất, về THĐ để phục vụ phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.
Hiện nay, một số địa phương có chủ trương THĐ dọc hai bên đường để chỉnh trang đô thị và các dự án công cộng được THĐ rộng hơn diện tích thực hiện dự án hoặc cả khu vực theo quy hoạch để bảo đảm việc chỉnh trang đô thị và phân bổ lại đất đai phù hợp quy hoạch chi tiết và tạo quỹ đất đấu giá nhưng loại đất này không nằm trong trường hợp THĐ theo quy định tại khoản 3 Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 mà phải tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Trong khi đó, liên quan đến vấn đề này, Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, Luật Quản lý và sử dụng tài sản công năm 2017 cũng đã được quy định. Do đó, việc THĐ để dự án xây dựng đường và THĐ dọc hai bên tuyến đường nếu áp dụng theo quy định Luật Đất đai năm 2013 để thực hiện dự án là chưa đồng bộ, không thể tiến hành đồng thời, nên sẽ ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án xây dựng tuyến đường và việc phát triển kinh tế của khu vực. Vì vậy, cần kiến nghị bổ sung vào Luật Đất đai năm 2013 quy định theo hướng Nhà nước được THĐ dọc theo hai bên tuyến đường theo quy hoạch đã được phê duyệt để tổ chức đấu giá quyền SDĐ. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải đồng thời tổ chức THĐ hai bên đường theo quy hoạch, tổ chức đấu giá.
Đối với trình tự, thủ tục THĐ vì mục đích quốc phòng – an ninh và phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, tại khoản 3 Điều 69 Luật Đất đai quy định: “Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền quy định tại Điều 66 của Luật này quyết định thu hồi đất, quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong cùng một ngày”. Tuy nhiên, trên thực tế, có những dự án THĐ lớn dẫn đến nhiều hộ gia đình bị ảnh hưởng nên việc quy định ban hành quyết định THĐ, quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong cùng một ngày là không thể thực hiện được, đồng thời sẽ gây nên áp lực đối với cơ quan hành chính. Do đó, cần sửa đổi, bổ sung quy định đối với “trường hợp quy mô dự án lớn (trên 100 tổ chức, hộ gia đình, cá nhân) thì việc ban hành quyết định được thực hiện dài hơn nhưng không quá 30 ngày kể từ ngày ban hành quyết định đầu tiên của dự án”.
Thứ hai, về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước THĐ.
Khoản 2 Điều 83 Luật Đất đai năm 2013 chỉ quy định về “hỗ trợ khác” để các địa phương quyết định thêm các chính sách hỗ trợ khác tùy theo tình hình thực tế. Như vậy, Luật không trực tiếp quy định “chính sách giải quyết chỗ ở tạm thời (tạm cư)” nhưng có thể hiểu là vẫn bao hàm “chính sách giải quyết chỗ ở tạm thời (tạm cư)”. Tuy nhiên, điều này dẫn đến cách hiểu của một số địa phương là Luật Đất đai không quy định về “chính sách giải quyết chỗ ở tạm thời (tạm cư)”. Trong khi đó, khoản 3 Điều 116 Luật Nhà ở năm 2014 cũng đã có quy định về các phương án “lo chỗ ở tạm thời hoặc thanh toán tiền để người được tái định cư tự lo chỗ ở trong thời gian cải tạo, xây dựng lại…”. Do vậy, cần phải sửa đổi, bổ sung vào khoản 2 Điều 83 Luật Đất đai năm 2013 như sau: “Hỗ trợ chỗ ở tạm thời (tạm cư) đối với trường hợp thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở” nhằm bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật và tạo cơ sở để các địa phương dễ thực hiện và giải quyết thỏa đáng nhu cầu tạm cư trong thời gian chờ tái định cư của người dân.
Đối với trường hợp trên 80% người dân đã chấp thuận nhận bồi thường trong các dự án đã được Nhà nước chấp thuận chủ trương thì Nhà nước cần có quy định để chủ đầu tư tiếp tục bồi thường phần đất còn lại để dự án sớm được triển khai. Việc phê duyệt giá bồi thường phù hợp với giá thị trường nhưng doanh nghiệp vẫn phải hỗ trợ thêm cho người SDĐ, vì trong thực tế trước đó doanh nghiệp đã thỏa thuận với người SDĐ có mức giá cao. Như vậy, cần quy định mức hỗ trợ thêm bằng mức bình quân của mức doanh nghiệp đã nhận chuyển nhượng trước đó trừ đi giá bồi thường được duyệt (giá thị trường) và doanh nghiệp sẽ không được khấu trừ phần hỗ trợ thêm này khi thực hiện nghĩa vụ tài chính.
Bên cạnh đó, cần phải có cơ chế để giải quyết bài toán phân chia lợi ích giữa Nhà nước với người dân khi THĐ để bảo đảm hài hòa theo các nghị quyết của trung ương và phải có chính sách bồi thường bảo đảm quyền lợi cho người SDĐ; đồng thời, bảo đảm về tạo lập chỗ ở mới, sau khi bồi thường xong phải giải quyết hậu bồi thường, tái định cư (kiểm tra các hộ gia đình sau khi bồi thường có hoàn cảnh khó khăn thực hiện hỗ trợ…).
Thứ ba, về thu hồi, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích SDĐ.
Pháp luật đất đai hiện hành chỉ có quy định về trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất đối với trường hợp giao đất, cho thuê đất không thông qua hình thức đấu giá quyền SDĐ và hình thức đấu giá quyền SDĐ, không có quy định thành phần hồ sơ, trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất đối với khu đất đối ứng cho các công trình, dự án theo hình thức BT, BOT… Bên cạnh đó, Luật Đất đai năm 2013 chưa quy định cụ thể đối với việc SDĐ của các trường hợp đang SDĐ là tổ chức mà khu đất không phù hợp quy hoạch nhưng chưa có kế hoạch thu hồi đất hoặc tổ chức chưa di dời, dẫn đến lúng túng trong việc quản lý đất đai kéo theo việc thu tiền thuê đất theo đơn giá không chính thức. Việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích SDĐ để xây dựng cơ sở tôn giáo cũng chưa được pháp luật quy định lập quy hoạch SDĐ đối với loại đất tôn giáo, tín ngưỡng nên gặp vướng mắc, không có cơ sở giải quyết khi cơ sở tôn giáo lập hồ sơ SDĐ. Do đó, cần có quy định cụ thể đối với các trường hợp này.
Thứ tư, về việc Nhà nước quyết định THĐ, trưng dụng đất.
Luật Đất đai hiện chưa quy định trường hợp Nhà nước THĐ do thực hiện phương án sắp xếp lại, xử lý tài sản công theo Nghị định số 167/2017/NĐ-CP ngày 31/12/2017 của Chính phủ, dẫn đến thiếu cơ sở pháp luật trong việc xác định căn cứ thu hồi và chính sách giải quyết đối với các hộ dân phải di dời tại nhà đất thu hồi theo Nghị định 167/2017/NĐ-CP để cơ quan chức năng tổ chức thực hiện. Do đó, cần bổ sung quy định này vào khoản 1 Điều 16 Luật Đất đai, đồng thời, bổ sung quy định về các trường hợp THĐ do chấm dứt việc SDĐ theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất. Việc lập phương án bồi thường hỗ trợ di dời cho các hộ gia đình, cá nhân phải di dời theo quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước THĐ.
Các quy định liên quan tới tài chính đất đai
Qua quá trình thực tiễn áp dụng pháp luật về đất đai, cần nghiên cứu để tiến tới bỏ việc thu tiền SDĐ chuyển thành thu thuế bất động sản (kể cả các dự án đầu tư mới, đánh thuế sản phẩm) nhằm tránh gánh nặng cho nhà đầu tư phải bỏ tiền ra cùng một lúc trong việc bồi thường, xây dựng và đóng tiền SDĐ. Bên cạnh đó, đối với hộ gia đình, cá nhân thì việc thu thuế bất động sản từ căn nhà thứ hai cũng tránh được việc đầu cơ, làm méo mó giá cả thị trường bất động sản. Đồng thời, xem xét đưa quy định cụ thể về định giá đất phục vụ cho công tác bồi thường, thu thuế… Làm tốt công tác này thì sau khi Nhà nước đầu tư cơ sở hạ tầng mà giá đất tăng lên do cơ sở hạ tầng mang lại, Nhà nước sẽ tính một khoản thu khi người SDĐ chuyển nhượng bất động sản đó. Bổ sung điều khoản phân cấp, giao thẩm quyền quyết định giá đất cụ thể cho Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện quyết định giá đất cụ thể đối với trường hợp THĐ thuộc thẩm quyền của UBND cấp huyện. Khi được phân cấp, giao quyền thì đơn vị được quyền phải bảo đảm các thủ tục về thẩm định giá đất theo quy định.
Ngoài ra, cần quy định bổ sung về chế độ quản lý, SDĐ và nghĩa vụ tài chính đối với trường hợp chỉ được tạm tiếp tục SDĐ theo hiện trạng do không phù hợp quy hoạch để được tiếp tục sử dụng dài hạn; hoặc đất do Nhà nước trực tiếp quản lý được quy hoạch làm công trình công ích nhưng tạm cho thuê (theo hướng đấu giá với thủ tục rút gọn và việc xác định giá khởi điểm đơn giản theo phương pháp hệ số điều chỉnh) để tránh lãng phí và tạo nguồn thu ngân sách nhà nước trong thời gian chưa triển khai dự án.
(1) Về thời điểm tính thu tiền SDĐ: tại khoản 3 Điều 108 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Thời điểm tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất là thời điểm Nhà nước quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất”. Đồng thời, điểm b khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai năm 2013 quy định: việc xác định giá đất phải bảo đảm một trong các nguyên tắc là theo thời hạn SDĐ… Điều này có nghĩa là việc xác định giá đất phải bảo đảm thời điểm xác định giá đất và thời hạn SDĐ. Tuy nhiên, trên thực tế, khi xác định giá đất cụ thể tại một số địa phương cũng đã gặp khó khăn, vướng mắc trong việc xác định thời điểm để xác định giá đất. Nguyên nhân là do ngày ban hành các quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích SDĐ… và thời hạn SDĐ chưa xác định cụ thể (chẳng hạn ngày ban hành quyết định là ngày 01/8/2017 nhưng thời hạn SDĐ được tính từ ngày 18/7/2016 – ngày được lựa chọn là chủ đầu tư), từ đó dẫn đến có nhiều cách hiểu khác nhau. Do đó, đề xuất sửa đổi, bổ sung khoản 3 Điều 108 như sau: “Thời điểm tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất là thời điểm ghi trong quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất theo thời hạn sử dụng đất”. Ngoài ra, đề xuất bổ sung thời điểm xác định giá đất đối với các trường hợp xác định giá khởi điểm để tổ chức đấu giá quyền SDĐ như sau: thời điểm xác định giá khởi điểm để tổ chức đấu giá quyền SDĐ là thời điểm Nhà nước ban hành quyết định bán đấu giá quyền SDĐ.
(2) Về nguyên tắc, phương pháp định giá đất: Luật Đất đai chưa có sự thống nhất với Luật Giá và các tiêu chuẩn thẩm định giá nên đề xuất bỏ điểm d Điều 112: “Cùng một thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau”. Đồng thời, sửa đổi, bổ sung Điều 112 từ “Nguyên tắc, phương pháp định giá đất” thành “Nguyên tắc, phương pháp thẩm định giá đất”.
(3) Về quy định khung giá đất: Điều 113 Luật Đất đai quy định khung giá đất định kỳ 5 năm một lần đối với từng loại đất, theo từng vùng. Trong thời gian thực hiện khung giá đất mà giá đất phổ biến trên thị trường tăng từ 20% trở lên so với giá tối đa hoặc giảm từ 20% trở lên so với giá tối thiểu trong khung giá đất thì Chính phủ điều chỉnh khung giá đất cho phù hợp. Do đó, cần phải xem xét, điều chỉnh bỏ quy định về khung giá đất tối thiểu, tối đa để các địa phương có cơ sở xây dựng bảng giá đất tiệm cận với giá thị trường tránh thất thu thuế nhà đất đối với các trường hợp áp dụng theo bảng giá. Bên cạnh đó, cần phải sửa các quy định liên quan đến mức thu để bảo đảm phù hợp khi giá đất ban hành sát giá thị trường nhằm khuyến khích đầu tư và giảm mức thu của người SDĐ, bảo đảm hài hòa lợi ích, bảo đảm nguồn thu ngân sách. Việc bỏ khung giá đất cũng sẽ khắc phục những hệ lụy phát sinh, đồng thời đem lại khá nhiều hiệu quả cho Nhà nước và xã hội.
(4) Về bảng giá đất và hệ số điều chỉnh giá đất: việc áp dụng bảng giá đất, hệ số điều chỉnh giá đất và định giá đất cụ thể đã phát sinh một số yêu cầu cần xác định giá đất để giải quyết các vụ việc theo yêu cầu của cơ quan thanh tra, kiểm toán nhà nước, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xác định lại giá trị quyền SDĐ đã đưa vào cổ phần hóa trước đây… Do đó, cần bổ sung đối tượng áp dụng giá đất cụ thể theo quy định của Luật Đất đai làm căn cứ giải quyết. Tuy nhiên, do vụ việc liên quan đến cổ phần hóa, thanh kiểm tra… nên kiến nghị bổ sung vào khoản 4 Điều 114 Luật Đất đai nội dung: “Các trường hợp khác theo quy định của Chính phủ”.
Quy định về các trường hợp Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất
Hiện nay, ở một số địa phương (như tại TP. Hồ Chí Minh) có một số khu đất do Nhà nước trực tiếp quản lý đã bồi thường giải phóng mặt bằng, trong đó có một số khu đất có chức năng quy hoạch là đất dành cho giáo dục, đất công cộng có mục đích kinh doanh. Tuy nhiên, theo khoản 1 Điều 118 Luật Đất đai chỉ quy định các trường hợp Nhà nước giao đất có thu tiền SDĐ, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền SDĐ không bao gồm hai loại đất trên. Do đó, đề nghị bổ sung hai loại đất trên vào các trường hợp Nhà nước giao đất có thu tiền SDĐ, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền SDĐ và hướng dẫn về điều kiện, trình tự thực hiện, đối tượng tham gia đấu giá đối với hai loại đất trên.
Về nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp hiện nay thường để hình thành các khu đất lớn phục vụ cho việc sản xuất nông nghiệp theo hình thức trang trại. Do đó, cần sửa đổi chính sách đất đai, tạo thuận lợi cho tích tụ, tập trung ruộng đất, mở rộng hạn điền cho sản xuất nông nghiệp quy mô lớn. Cùng với đó, nghiên cứu sửa đổi quy định về cấp Giấy chứng nhận quyền SDĐ, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất theo hướng chứng nhận quyền sở hữu tài sản trên đất nông nghiệp, trong đó bao gồm tài sản hình thành trên đất của các dự án nông nghiệp công nghệ cao, tạo điều kiện thuận lợi nhất cho doanh nghiệp thực hiện thủ tục đăng ký giao dịch bảo đảm vay vốn ngân hàng.
Về xác định diện tích đất ở đối với trường hợp có vườn, ao, tại khoản 1 Điều 103 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Đất vườn, ao của hộ gia đình, cá nhân được xác định là đất ở phải trong cùng một thửa đất đang có nhà ở”. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng nội dung này ở một số địa phương gặp nhiều khó khăn trong việc công nhận quyền sử dụng đối với đất ở cũng như việc xét bồi thường khi Nhà nước THĐ có nguy cơ gây thất thoát không nhỏ cho ngân sách nhà nước hoặc gây thiệt hại cho người SDĐ, nên cần thiết phải nghiên cứu để điều chỉnh cho phù hợp với thực tế có tính lịch sử cũng như thực trạng công tác quản lý nhà nước về đất đai ở từng địa phương. Chẳng hạn, tại TP. Hồ Chí Minh nói riêng và các tỉnh đồng bằng phía Nam nói chung có đặc điểm đất ở và đất nông nghiệp, giữa đất của hộ này với đất của hộ khác nhiều khi không rõ ràng nên dễ dẫn tới việc cùng nguồn gốc, quá trình, hiện trạng SDĐ như nhau nhưng lại có cách giải quyết khác nhau.
Đất vườn, ao cũng chỉ là một trong nhiều loại đất thuộc nhóm đất nông nghiệp nhưng lại được chọn làm tiêu chí quan trọng để xem xét xác định đất ở là điều phải xem xét lại để bảo đảm tính khoa học cũng như tạo sự phù hợp của luật pháp với thực tiễn. Hơn nữa, tài liệu địa chính lập qua nhiều thời kỳ sẽ có những thông tin khác nhau (vì nhiều lý do chủ quan lẫn khách quan) nhưng việc sử dụng tài liệu lập vào thời kỳ nào nào để áp dụng cũng là điều gây không ít tranh cãi do không có văn bản nào hướng dẫn. Chưa kể tài liệu địa chính vẫn còn những bất cập tồn tại, ảnh hưởng đến tính xác thực của hồ sơ về đất đai. Do đó, đề xuất sửa đổi theo hướng giao việc xác định đất vườn ao cho UBND cấp tỉnh quy định theo tập quán, quản lý đất đai, lập bản đồ… qua các thời kỳ.
Quy định về đất do Nhà nước trực tiếp quản lý
Quy định này cần bổ sung một chương quy định cụ thể về giải quyết thủ tục về đất đai trong và sau khi có phương án xử lý, sắp xếp nhà đất theo pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công, bao gồm cả quy định nhằm xử lý chuyển tiếp. Trong đó, cần khẳng định rõ trách nhiệm kế thừa kết quả xử lý, sắp xếp nhà đất theo pháp luật quản lý, sử dụng tài sản công khi giải quyết thủ tục cấp giấy chứng nhận về quyền SDĐ và các thủ tục khác theo quy định của Luật Đất đai, đồng thời không xem xét đánh giá lại tính phù hợp của kết quả giải quyết trước đây bằng những quy định khác của pháp luật cùng thời điểm cũng như những quy định của pháp luật được ban hành sau đó.
Việc quản lý, xử lý tài sản công (đất đai) không thống nhất và do các bộ, ngành khác nhau tham mưu xử lý, đặc biệt là vấn đề xử lý tài sản, giao tài sản Nhà nước khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước – chủ yếu giải quyết tài sản trên đất, trong khi đất đai có giá trị rất lớn thì không được xử lý đồng bộ. Sau khi cổ phần hóa thì doanh nghiệp không có nhiều vốn, vì vậy, việc đầu tư, SDĐ không hiệu quả, từ đó dẫn đến việc thay đổi chủ đầu tư hoặc chuyển đổi chủ sở hữu, bán doanh nghiệp (trong khi theo pháp luật đất đai thì việc quản lý đất đai không phân biệt nguồn gốc, mà chủ yếu quản lý thông qua việc thực hiện nghĩa vụ tài chính của người SDĐ, nguồn vốn. Do đó, đề nghị trong Luật Đất đai sửa đổi cần thiết phải thể hiện một chương về quản lý, xử lý tài sản công là đất đai nhằm cụ thể hóa Nghị định số 167/2017/NĐ-CP của Chính phủ để bảo đảm tính thống nhất.
Đối với quỹ nhà, đất được Nhà nước giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất và một số đơn vị quản lý, giữ hộ nhưng chưa có quyết định giao đất, cho thuê đất hoặc quỹ đất chờ thực hiện quy hoạch cây xanh, giao thông, công trình công cộng, dự án; nhà, đất còn vướng trong việc tranh chấp, di dời các hộ gia đình, cá nhân, tổ chức; nhà, đất chưa sử dụng để thanh toán hợp đồng BT, chờ đấu giá chờ xử lý, chờ bàn giao cho cơ quan ban ngành, đơn vị sự nghiệp, lực lượng vụ trang; đất công ích… giao UBND cấp tỉnh quyết định phương án quản lý sử dụng, cho thuê, khai thác quỹ đất ngắn hạn hằng năm (hoặc không quá 5 năm) nhằm mục đích sử dụng hiệu quả; tạo nguồn cho ngân sách; tôn tạo cảnh quan; tránh lãng phí, tránh gây ô nhiễm môi trường và phát sinh tệ nạn…
Hiện nay, việc cấp giấy chứng nhận quyền SDĐ cơ bản thực hiện xong, chỉ còn lại một số lượng nhỏ chưa được cấp giấy do có tranh chấp, vướng mắc về nguồn gốc pháp lý, quy hoạch; đa số các trường hợp tranh chấp sau khi được cơ quan hành chính giải quyết đều khởi kiện ra Tòa án nhân dân, do đó, hiệu quả về mặt giải quyết của cơ quan hành chính là không cao, mặt khác, việc cơ quan hành chính vừa giải quyết tranh chấp đất đai, vừa giải quyết cấp chứng nhận sẽ không mang tính khách quan khi giải quyết vụ việc. Kiến nghị sửa đổi Điều 203 Luật Đất đai về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai theo hướng giải quyết tranh chấp đất đai sẽ do Tòa án nhân dân có thẩm quyền giải quyết theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự (kể cả trường hợp không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013).
