Chính sách tùy nghi hay theo quy tắc

Một trong các chủ đề được thảo luận sâu rộng bởi các nhà kinh tế đó là chính sách kinh tế nên được thực hiện tùy nghi (tùy cơ ứng biến/tùy tiện) hay phải tuân theo một quy tắc định trước. Chính sách được coi là tùy nghi nếu như các nhà hoạch định chính sách được tự do đánh giá mức độ của các sự kiện xảy ra và lựa chọn bất kỳ chính sách nào mà họ cho là phù hợp ở thời điểm đó. Ngược lại, chính sách được thực hiện theo quy tắc nếu các nhà hoạch định chính sách công bố trước cách thức điều hành đối với các tình huống khác nhau và cam kết thực hiện theo các công bố đó.

Một trong những lý do mà những người phản đối chính sách tùy nghi sử dụng đó là sự thiếu tin tưởng vào các chính trị gia. Thứ nhất, do tiến trình chính trị, các chính trị gia thường được bổ nhiệm vào những vị trí mà họ thiếu những kiến thức và kỹ năng chuyên sâu. Trong khi đó, kinh tế vĩ mô là một chủ đề phức tạp, và các chính trị gia thường không có đủ kiến thức để đưa ra những phán quyết hợp lý. Ngoài ra, nhiều người cũng lo ngại rằng các chính trị gia có thể sử dụng chính sách kinh tế vĩ mô để tìm kiếm sự ủng hộ (phiếu bầu) cho bản thân họ. Các chính trị gia thường có động cơ theo đuổi các chính sách giúp cho nền kinh tế ở trạng thái tạm thời tốt vào những năm diễn ra bầu cử bởi lá phiếu của các cử tri bị ảnh hưởng bởi tình hình kinh tế tại thời điểm đó. Nhưng ngay sau khi thắng cử, họ lại phải nhanh chóng thắt chặt để chống lạm phát hoặc thâm hụt ngân sách, và sau đó lại bắt đầu kích thích nền kinh tế khi cuộc bầu cử tiếp theo đến gần. Hành vi chi phối nền kinh tế theo lợi ích bầu cử như này được gọi là chu kì kinh tế chính trị.

Như vậy, có vẻ như miễn là các nhà hoạch định chính sách đủ thông minh và có đạo đức, thì có lẽ có rất ít lý do để từ chối họ được linh hoạt trong việc lựa chọn cách thức đối phó với những biến động kinh tế. Tuy nhiên, ngay cả trong trường hợp như vậy, một vấn đề khác vẫn nảy sinh khi thực hiện chính sách tùy nghi đó là tính bất nhất theo thời gian của chính sách. Sự bất nhất ở đây mô tả tình huống trong đó một chính sách ngày hôm nay được thông báo là tối ưu và dự kiến sẽ được thực hiện, tuy nhiên sau đó nó lại được coi là không tối ưu và không được thực hiện nữa. Các nhà kinh tế cho rằng sự bất nhất này sẽ làm giảm sự tín nhiệm của ngân hàng trung ương, và có thể gây ra lạm phát vừa cao vừa biến động khó dự báo trong nền kinh tế.

Mặc dù có nhiều rủi ro khi vận dụng chính sách tuỳ nghi, nhưng trong nhiều tình huống nhiều nhà kinh tế vẫn ủng hộ nó nhờ ưu điểm về tính linh hoạt. Chính phủ và ngân hàng trung ương đôi khi phải đối mặt với nhiều cú sốc bất thường không thể dự đoán trước, như dịch Covid-19 vừa qua là một ví dụ. Trong những tình huống đó, các quy tắc chính sách không thể tính hết được quy mô và tác động lan truyền của các cú sốc đối với nền kinh tế. Như vậy, tốt hơn hết là bổ nhiệm những người có năng lực để xây dựng chính sách, và cho họ toàn quyền tự do làm những gì họ cho là tốt nhất. Trong lĩnh vực tiền tệ, để khắc phục những nhược điểm của chính sách tùy nghi, nhiều quốc gia phát triển thường xây dựng ngân hàng trung ương độc lập với thống đốc được bổ nhiệm là các giáo sư danh tiếng từ các trường đại học hoặc tổ chức nghiên cứu.

Một số quy tắc chính sách tiền tệ

Việc bổ nhiệm những người có năng lực, đạo đức, và giao cho họ toàn quyền làm những gì họ cho là tốt nhất là một điều gần như là không tưởng. Do vậy, các quy tắc chính sách tiền tệ vẫn được sử dụng phổ biến bởi ngân hàng trung ương nhiều nước. Có thể kể đến một số quy tắc chính sách tiền tệ phổ biến bao gồm: quy tắc mục tiêu cung tiền, quy tắc mục tiêu GDP danh nghĩa, quy tắc mục tiêu lạm phát, và quy tắc Taylor.

Quy tắc mục tiêu cung tiền được ủng hộ bởi các nhà kinh tế tiền tệ, điển hình là Milton Friedman. Trường phái tiền tệ tin rằng nguyên nhân chính gây ra các biến động của nền kinh tế là biến động của cung tiền. Với quy tắc này, ngân hàng trung ương sẽ ấn định mức tăng trưởng cung tiền hàng năm ở mức thấp và ổn định nhằm duy trì sự ổn định của sản lượng, việc làm, và giá cả. Thông thường tốc độ tăng trưởng cung tiền được ấn định ở mức lớn hơn đôi chút so với tốc độ tăng trưởng kinh tế hàng năm. Ví dụ, Milton Friedman từng đề xuất mức tăng trưởng cung tiền hàng năm là 3% cho nền kinh tế Mỹ. Mặc dù quy tắc chính sách tiền tệ này đáng lẽ có thể giúp cho nền kinh tế tránh khỏi nhiều biến động trong quá khứ, tuy nhiên hầu hết các nhà kinh tế đều cho rằng nó không phải là tối ưu. Sự ổn định của cung tiền chỉ giúp ổn định tổng cầu nếu như tốc độ lưu chuyển của tiền là không đổi. Trong thực tế, nhiều cú sốc kinh tế gây ra sự biến động của cầu tiền và do vậy là tốc độ lưu chuyển. Các nhà kinh tế tin rằng tăng trưởng cung tiền cần phải được điều chỉnh linh hoạt, chứ không nên cố định, để triệt tiêu tác động của các cú sốc này.

Quy tắc mục tiêu GDP danh nghĩa được các nhà kinh tế ủng hộ rộng rãi, đặc biệt là ở Mỹ. Theo quy tắc này, ngân hàng trung ương sẽ công bố mức mục tiêu với GDP danh nghĩa (tính theo giá hiện hành) – một thước đo đại diện rất tốt cho tổng cầu của nền kinh tế. Nếu GDP danh nghĩa thấp hơn mức mục tiêu này, ngân hàng trung ương sẽ tăng cung tiền nhằm kích thích tổng cầu và ngược lại. Do mục tiêu GDP danh nghĩa cho phép chính sách tiền tệ phản ứng với những thay đổi của tốc độ lưu chuyển tiền tệ nên hầu hết các nhà kinh tế tin rằng nó có thể mang lại sự ổn định về sản lượng và giá cả tốt hơn so với quy tắc của các nhà kinh tế tiền tệ.

Quy tắc mục tiêu lạm phát cũng là quy tắc được nhiều nhà kinh tế ủng hộ và được sử dụng bởi ngân hàng trung ương nhiều nước trên thế giới như Anh, Úc, Canada, Thụy Điển... Theo quy tắc này, ngân hàng trung ương sẽ công bố tỉ lệ lạm phát mục tiêu và điều chỉnh cung tiền/lãi suất, khi tỉ lệ lạm phát thực tế lệch khỏi tỉ lệ lạm phát mục tiêu. Giống như quy tắc mục tiêu GDP danh nghĩa, quy tắc này cũng giúp nền kinh tế triệt tiêu được tác động của các cú sốc về cầu tiền. Hơn nữa, lạm phát mục tiêu không nhất thiết phải là một con số cố định mà có thể là một khoảng nào đó (3 đến 4% chẳng hạn), do vậy nó cho phép các nhà điều hành chính sách tiền tệ có được sự tùy nghi/linh hoạt nhất định. Ngoài ra, quy tắc mục tiêu lạm phát có lợi thế thêm nữa về tính minh bạch đối với công chúng. Bởi vì họ có thể dễ dàng kiểm chứng xem ngân hàng trung ương có hoàn thành được nhiệm vụ của mình hay không thông qua các con số thống kê về lạm phát được công bố hàng tháng.

Quy tắc Taylor (mang tên nhà kinh tế John Taylor của Đại học Stanford) cho phép ngân hàng trung ương các nước, bên cạnh mục tiêu lạm phát, còn có thể đồng thời theo đuổi mục tiêu đối với tăng trưởng GDP hoặc tỉ lệ thất nghiệp. Theo quy tắc này, ngân hàng trung ương sẽ điều chỉnh lãi suất để đồng thời bình ổn nền kinh tế trong ngắn hạn và mục tiêu dài hạn về lạm phát. Một trong những dạng đơn giản của quy tắc Taylor có thể được biểu diễn như sau:

Theo quy tắc này, lãi suất ngắn hạn sẽ được xác định dựa trên ba yếu tố: (i) tỉ lệ lạm phát thực tế đang ở đâu so với mức mục tiêu mà ngân hàng trung ương mong muốn đạt được; (ii) tăng trưởng kinh tế đang cao hơn hay thấp hơn bao nhiêu so với mức tiềm năng, và; (iii) lãi suất ngắn hạn tương ứng với tốc độ tăng trưởng tiềm năng của nền kinh tế là bao nhiêu. Cụ thể, chính sách tiền tệ thắt chặt (tăng lãi suất) sẽ được thực hiện nếu tỉ lệ lạm phát cao hơn mức mục tiêu hoặc khi nền kinh tế đang ở trạng thái cao hơn so với mức tiềm năng; chính sách tiền tệ nới lỏng (giảm lãi suất) sẽ được thực hiện trong các tình huống ngược lại. Đôi khi các mục tiêu về lạm phát và tăng trưởng có thể xung đột nhau, ví dụ như, tỉ lệ lạm phát có thể cao hơn múc mục tiêu trong khi nền kinh tế đang ở dưới mức tiềm năng. Trong những tình huống như vậy, quy tắc Taylor sẽ giúp các nhà hoạch định chính sách xác định được mức lãi suất phù hợp khi cân nhắc giữa các mục tiêu khác nhau. Mặc dù không công khai, nhưng các bằng chứng thực tế chỉ ra rằng đây là cách mà chính sách tiền tệ được thực thi ở Mỹ trong nhiều thập kỷ qua kể từ thời thống đốc Greenspan, góp phần đem lại sự ổn định cho nền kinh tế cho tới khi các cuộc khủng hoảng xảy ra.

Thực tiễn điều hành chính sách tiền tệ ở Việt Nam

NHNN Việt Nam sử dụng khá nhiều công cụ chính sách trong điều hành chính sách tiền tệ. Bên cạnh quy định về dự trữ bắt buộc, NHNN có một loạt các lãi suất chính sách như lãi suất tái cấp vốn, lãi suất tái chiết khấu, lãi suất cho vay qua đêm liên ngân hàng, lãi suất thị trường mở. Đồng thời, nhiều công cụ mang nặng tính hành chính như trần tăng trưởng tín dụng hay trần lãi suất ngắn hạn cũng được áp dụng để đạt được các mục tiêu đề ra.

Thực tiễn ở Việt Nam cho thấy, hàng năm Chính phủ và NHNN đồng thời theo đuổi cả hai mục tiêu tăng trưởng kinh tế và kiểm soát lạm phát. Mức tăng trưởng GDP mục tiêu có thể tìm thấy ở các nghị quyết về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội mỗi giai đoạn năm năm. Trong khi đó, mức lạm phát mục tiêu hàng năm được Chính phủ và NHNN công bố vào cuối năm trước. Với việc theo đuổi đồng thời hai mục tiêu tăng trưởng và lạm phát, chính sách tiền tệ của Việt Nam có mục tiêu giống như quy tắc Taylor. Tuy nhiên, khác với quy tắc Taylor, để đạt được các mục tiêu này, hàng năm NHNN công bố các mục tiêu chính sách liên quan đến tăng trưởng cung tiền/tín dụng và lãi suất. Quy tắc cung tiền/tín dụng thiên về thúc đẩy tăng trưởng, trong khi đó các lãi suất chính sách được sử dụng để đảm bảo kiểm soát lạm phát. Ví dụ, trong năm 2019, NHNN đặt mục tiêu tăng trưởng cung tiền là 14% trong khi lãi suất tái cấp vốn duy trì quanh mốc 6,0%. Việc công bố và theo đuổi một mức tăng trưởng cung tiền/tín dụng và lãi suất cố định mang hơi hướng của một chính sách tiền tệ thụ động. Tức là, công cụ chính sách được ấn định trước chứ không được lập kế hoạch điều chỉnh theo những diễn biến của nền kinh tế.

Bên cạnh đó, việc ấn định mức tăng trưởng cung tiền hay lãi suất để theo đuổi một mức lạm phát mục tiêu là việc làm chứa đựng nhiều mâu thuẫn. Ấn định các công cụ chính sách khiến cho chính sách tiền tệ mất đi tính linh hoạt trong việc kiểm soát lạm phát bởi NHNN không thể đồng thời vừa tăng cung tiền lại vừa cắt giảm lạm phát trong trường hợp cần thiết, và ngược lại. Tương tự như vậy, lãi suất cũng không thể thay đổi linh hoạt khi tốc độ tăng cung tiền được ấn định trước. Một phần vì lý do này, các mức lãi suất điều hành ở Việt Nam mang nặng tính hành chính, không có khả năng định hướng hay phản ánh diễn biến của thị trường. Hơn nữa, mức tăng trưởng cung tiền hiện nay của Việt Nam (~15%) mặc dù đã giảm nhiều so với giai đoạn trước, nhưng vẫn còn khá cao so với tăng trưởng kinh tế (~7) và mục tiêu lạm phát (<4%). Việc theo đuổi mục tiêu tăng trưởng cung tiền quá cao trong thời gian dài, nếu không gây ra lạm phát thì cũng tạo bong bóng giá trên thị trường tài sản.