Quản lý hiệu quả trong hoạt động giám sát quyết toán ngân sách nhà nước của Quốc hội

Vai trò hoạt động giám sát quyết toán ngân sách nhà nước của Quốc hội

Theo khoản 4, Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN) năm 2015, NSNN là toàn bộ các khoản thu – chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.

NSNN tác động trực tiếp đến việc tăng quy mô đầu tư, thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng và phát triển. Quy mô thu – chi NSNN tác động mạnh mẽ đến quan hệ cung – cầu trên thị trường, qua đó, tác động đến nền kinh tế. NSNN là công cụ và phương tiện vật chất để Nhà nước thực hiện việc điều tiết, phân phối thu nhập và kiểm soát nền kinh tế quốc dân.

Hoạt động giám sát quyết toán NSNN của Quốc hội có vai trò rất quan trọng trong việc lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia, đó là, giám sát vấn đề hợp pháp của số liệu quyết toán; quyết toán NSNN phải phản ánh cụ thể được các nội dung thu – chi. Các khoản thu – chi phải tuân thủ theo tiêu chuẩn, chế độ, định mức đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Báo cáo phải được Kiểm toán Nhà nước (KTNN) kiểm tra xác nhận và đưa ra ý kiến một cách độc lập, bảo đảm tính trung thực về mặt số liệu, tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả và tính tuân thủ pháp luật.

Mục tiêu của quyết toán là tổng kết, đánh giá lại toàn bộ quá trình thu – chi NSNN trong năm ngân sách đã qua, kết quả thực hiện dự toán NSNN được Quốc hội quyết định.

Báo cáo quyết toán NSNN được Quốc hội phê chuẩn xác nhận tính đúng đắn, chính xác, đầy đủ và hợp pháp của quyết toán ngân sách kèm theo kết quả; đồng thời, nêu các vấn đề tồn tại trong quá trình tổ chức thực hiện dự toán NSNN đã được Quốc hội quyết định. Báo cáo quyết toán NSNN cung cấp thông tin về quản lý điều hành thu – chi cho các cơ quan thẩm quyền của Nhà nước, như: Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, Chính phủ, người dân,…

Quản lý hoạt động giám sát quyết toán ngân sách nhà nước

Theo Luật NSNN năm 2015, quy trình quyết toán NSNN bao gồm 5 bước:

Bước 1: Đơn vị lập và gửi Báo cáo quyết toán NSNN;

Bước 2: Cơ quan tài chính, kho bạc nhà nước thẩm định báo cáo quyết toán NSNN;

Bước 3: Kho bạc nhà nước (trung ương) tổng hợp, lập báo cáo quyết toán NSNN;

Bước 4: KTNN kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN;

Bước 5: Quốc hội phê chuẩn báo cáo quyết toán NSNN.

Do vậy, căn cứ vào các bước trong quy trình quyết toán NSNN, Quốc hội thực hiện quyền giám sát NSNN:

Thứ nhất, xem xét hồ sơ quyết toán NSNN, mục tiêu là để kiểm tra bộ hồ sơ quyết toán có đầy đủ và hợp lệ theo quy định không. Hồ sơ quyết toán NSNN bao gồm: (1) Báo cáo quyết toán NSNN; (2) Báo cáo kiểm toán quyết toán ngân sách của KTNN.

(1) Báo cáo quyết toán NSNN

Quyết toán thu – chi NSNN; bội chi NSNN và các nguồn bù đắp, tỷ lệ bội chi so với tổng sản phẩm trong nước; tổng hợp quyết toán các chương trình mục tiêu quốc gia; báo cáo quyết toán của các đơn vị dự toán và của các cấp chính quyền (không được quyết toán chi lớn hơn thu); báo cáo ngân sách cấp dưới không được quyết toán các khoản kinh phí ủy quyền của ngân sách cấp trên.

Các khoản kinh phí ủy quyền phải lập báo cáo riêng; báo cáo phải được tổng hợp theo nguyên tắc từ cơ sở.

Báo cáo ngân sách địa phương phải được tổng hợp từ báo cáo quyết toán của ngân sách cấp dưới, báo cáo của đơn vị dự toán cấp mình; thuyết minh quyết toán NSNN kèm theo các biểu mẫu được ban hành kèm theo Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về quy chế lập, thẩm tra, quyết định định dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách trung ương và phê chuẩn quyết toán NSNN.

(2) Báo cáo kiểm toán quyết toán ngân sách của KTNN

Trong quá trình giám sát, cần xem xét việc thực hiện công tác kiểm toán của KTNN thông qua báo cáo kiểm toán quyết toán NSNN. Các nội dung chủ yếu cần xem xét bao gồm: số lượng, quy mô, nội dung kiểm toán, phương pháp kiểm toán; chất lượng các cuộc kiểm toán thể hiện qua việc phát hiện, thu nộp vào NSNN những khoản chi sai chế độ hoặc kiến nghị các chính sách chưa phù hợp; chất lượng và thời gian cung cấp thông tin cho Quốc hội, HĐND các cấp phê chuẩn NSNN; việc thực hiện các kết luận của KTNN trong các năm trước; tỷ lệ thực thu nộp NSNN trên tổng số kiến nghị của KTNN và tổng số các văn bản, chính sách được điều chỉnh sau kết luận của KTNN. Đây là căn cứ để Quốc hội đánh giá lại kết quả thực hiện dự toán của năm ngân sách và là căn cứ quan trọng để Quốc hội xem xét phê chuẩn quyết toán NSNN thuộc niên độ quyết toán.

Thứ hai, căn cứ vào trình tự, thủ tục lập báo cáo quyết toán NSNN.

Về tổng thu NSNN: so sánh số quyết toán với số dự toán và số báo cáo bổ sung của Chính phủ trình Quốc hội (tại kỳ họp vào tháng 5 năm sau năm quyết toán). Nếu số liệu quyết toán cao hơn quá nhiều so với số dự đoán và số báo cáo đánh giá bổ sung thì cần xem xét lại việc lập dự toán NSNN hằng năm cũng như chất lượng của việc đánh giá, dự báo của các cơ quan tài chính của Chính phủ. Cụ thể:

Về các nhóm thu NSNN chính: xem xét các khoản thu của 4 nhóm thu chính là nội địa, thu dầu thô, thu cân đối từ hoạt động xuất nhập khẩu và thu viện trợ để phát hiện việc tăng, giảm thu xuất phát từ nhóm nào là chính, vì sao? (Ví dụ: do quản lý điều hành thu hay do kinh tế phát triển hay do chính sách giá…).

Về công tác quản lý thuế: căn cứ vào các kết luận của KTNN để nhận xét về hiệu quả của công tác quản lý thuế trong năm quyết toán. Đơn cử, như: kê khai sai mức thuế phải nộp, hạch toán doanh thu – chi, phí, kê khai khấu trừ thuế đầu vào không đúng quy định, chây ỳ trong việc thực hiện nghĩa vụ thuế đối với Nhà nước… dẫn tới thất thu cho NSNN? nợ đọng thuế và các khoản thu khác phải nộp NSNN như thế nào?

Theo báo cáo của Tổng Cục thuế, kết quả thu thuế năm 2020 đạt 1.278.649 tỷ đồng, bằng 101,9% dự toán, vượt 24.349 tỷ đồng, vượt 175.849 tỷ đồng so với số ước thu đã báo cáo Quốc hội, trong đó, thu ngân sách trung ương đạt 562.093 tỷ đồng, bằng 94,7% dự toán. Có 55/63 địa phương hoàn thành và hoàn thành vượt mức dự toán, có một số địa phương vượt trên 10%, như: Ninh Bình, Yên Bái, Phú Thọ, Hà Tĩnh, Thừa Thiến Huế, Lào Cai… và hiện có 41/63 địa phương có tăng trưởng thu¹.

Năm 2020, toàn ngành Thuế đã thực hiện được 83.979 đợt thanh, kiểm tra (tại trụ sở người nộp thuế), kiểm tra được 804.590 hồ sơ khai thuế (tại cơ quan thuế), tổng số tiền kiến nghị xử lý qua thanh tra, kiểm tra là 71.876 tỷ đồng, bằng 114,7% so với cùng kỳ năm 2019. Trong đó, tổng số thuế tăng thu cho NSNN: 19.867 tỷ đồng, bằng 17,6% so với cùng kỳ; giảm khấu trừ: 2.248 tỷ đồng, giảm lỗ: 49.760 tỷ đồng, bằng 119,6% so với cùng kỳ. Tổng số tiền thuế nộp vào NSNN: 12.435 tỷ đồng².

Thứ ba, về chi NSNN.

Quyết toán chi NSNN là khâu cuối cùng xác định chính xác thực hiện chi tiêu trong năm tài khóa. Việc giám sát thường tập trung vào so sánh, đối chiếu số liệu quyết toán chi NSNN với số liệu dự toán, quyết toán của các năm trước, trên cơ sở đó, đánh giá tốc độ tăng chi NSNN hằng năm, tốc độ tăng chi so với tốc độ tăng thu.

Thứ tư, xử lý các khoản thu – chi NSNN không đúng quy định.

Sau khi quyết toán NSNN được phê chuẩn các khoản thu NSNN không đúng quy định của pháp luật phải được hoàn trả cho cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân đã nộp; những khoản thu NSNN nhưng chưa thu phải được truy thu đầy đủ; những khoản chi không đúng với quy định của pháp luật phải được thu hồi đủ cho NSNN.

Từ các đánh giá về trình tự, thủ tục quyết toán NSNN, đánh giá công tác kiểm toán NSNN niên độ quyết toán, đánh giá về quyết toán về thu – chi NSNN cần đưa ra kiến nghị về số liệu quyết toán NSNN, gồm một số nội dung cụ thể sau: (1) Tổng thu cân đối NSNN; (2) Tổng chi cân đối NSNN; (3) Bội chi NSNN để báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định. Trong các khâu của chu trình quản lý NSNN, quyết toán là khâu cuối cùng, qua đó, đánh giá lại toàn bộ NSNN sau một năm thực hiện, từ khâu lập dự toán, khâu phân bổ cũng như chấp hành và điều hành NSNN. Số liệu và tình hình quyết toán NSNN là cơ sở để các cơ quan quản lý phân tích, đánh giá tình hình tài chính – ngân sách của quốc gia, từ đó, có những quyết sách phù hợp nhằm quản lý tối ưu nguồn lực tài chính – ngân sách trong giai đoạn tiếp theo.

Một số giải pháp giám sát quyết toán ngân sách nhà nước của Quốc hội

Một là, cần xem xét tính trung thực, hợp pháp của số liệu quyết toán bao gồm: chỉ tiêu báo cáo phải phù hợp với nội dung chỉ tiêu dự toán đã được quyết định; số quyết toán chi NSNN của một cấp cũng như số chi ngân sách địa phương không vượt quá số quyết toán thu NSNN của cấp đó; số quyết toán thu – chi phải là số thực thu, thực chi. Đối với các khoản tạm ứng phải chuyển nguồn sang năm sau theo dõi và quyết toán; số quyết toán chi tăng so với dự toán được quyền quyết định phải được bảo đảm nguồn tài chính và được sử dụng đúng thẩm quyền; đúng chính sách, chế độ, tiêu chuẩn định mức chi tiêu được cơ quan có thẩm quyền quyết định.

Hai là, cần xem xét tính hiệu quả của các khoản thu – chi. Đây là vấn đề khó khăn, đòi hỏi cần nâng cao kỹ năng giám sát trước khi thực hiện phân tích đánh giá. Khi giám sát cần đi sâu theo từng nội dung chi cụ thể với các khoản chi khác.

Ba là, cần xem xét tính đầy đủ, chính xác của số liệu quyết toán. Đối chiếu với báo cáo quyết toán của đơn vị dự toán cấp I trực thuộc và báo cáo quyết toán của ngân sách cấp dưới. Riêng đối với chi ngân sách xây dựng cơ bản là số liệu được Kho bạc nhà nước thực thanh toán trong niên độ (đã được cơ quan tài chính đồng cấp thẩm định); xem xét kết luận, kiến nghị của thanh tra, kiểm toán (nếu có).

Bốn là, cần báo cáo kiểm toán quyết toán NSNN. Đây là báo cáo quan trọng về công tác quản lý, điều hành ngân sách cũng như tính đúng đắn, hợp pháp của số liệu quyết toán mà KTNN đã thực hiện. Do vậy, báo cáo cần chú ý một số nội dung: (1) Tính đúng đắn, hợp pháp của bản báo cáo quyết toán NSNN năm; (2) Tính tuân thủ báo cáo quyết toán NSNN; (3) Đánh giá công tác quản lý NSNN; (4) Cân đối thu – chi NSNN; (5) Kiến nghị.

Bên cạnh đó, cần: (1) Bảo đảm cơ sở pháp lý đối với việc ban hành và thực hiện kết luận giám sát NSNN của Quốc hội; (2) Hoàn thiện quy định về quy trình, thủ tục thực hiện kết luận giám sát của Quốc hội về quyết toán NSNN; (3) Nâng cao năng lực giám sát các hoạt động quyết toán NSNN và bảo đảm thực thi kết luận giám sát của đại biểu Quốc hội.

Để không ngừng hoàn thiện hệ thống pháp luật và các văn bản dưới luật nói chung về chu trình NSNN, đặc biệt, cần hoàn thiện hơn về quy trình quyết toán NSNN nhằm tăng tính công khai, minh bạch, nâng cao trách nhiệm giải trình và làm lành mạnh hóa nền tài chính Quốc gia trong thời kỳ cách mạng công nghiệp 4.0.

Chú thích:
1, 2. Báo cáo của Tổng cục Thuế về kết quả thu thuế năm 2020.
Tài liệu tham khảo:
1. Hiến pháp năm 2013.
2. Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.
3. Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, 2020.
4. Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015.
5. Luật Quản lý nợ công năm 2017.
6. Nghị quyết số 105/2020/QH14 ngày 09/6/2020 của Quốc hội về chương trình giám sát của Quốc hội năm 2021.
7. Chính phủ. Báo cáo đánh giá tình hình thực hiện ngân sách nhà nước năm 2015, xây dựng dự toán ngân sách nhà nước năm 2016, Hà Nội, 2015.
8. Quyết định số 958/QĐ-TTg ngày 27/7/2012 của Thủ tướng Chính phủ về chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011- 2020 và tầm nhìn 2030.
9. Thông tư số 71/2020/TT-BTC ngày 20/7/2020 của Bộ Tài chính về hướng dẫn xây dựng dự toán ngân sách nhà nước năm 2021, kế hoạch tài chính – ngân sách nhà nước 3 năm 2021 – 2023.
10. Báo cáo đánh giá kết quả và thực hiện các mục tiêu, chiến lược tài chính Quốc gia giai đoạn 2011 – 2020, phương hướng, mục tiêu chiến lược tài chính quốc gia giai đoạn 2021-2030 và kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia giai đoạn 2021 – 2025.
11. Trương Thị Hồng. “Hoàn thiện cơ chế pháp lý bảo đảm chức năng giám sát của Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Luận án tiến sĩ Luật, 2007.
12. Nguyễn Mai Thoa. Hoạt động giám sát của đại biểu Quốc hội Việt Nam hiện nay. Luận án tiến sỹ Quản lý công – Học viện Hành chính Quốc gia, 2017.