Thị trường tài chính (TTTC) trong nền kinh tế thị trường được ví như: "nền kinh tế giá trị của nền kinh tế vật chất và dịch vụ" - Người Nhật gọi đó là "một nửa nền kinh tế thị trường". Để giám sát an toàn hoạt động của TTTC (gồm các quan hệ dịch vụ trong các lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm), hiện có khá nhiều mô hình trên thế giới như: Giám sát độc lập từng thị trường bộ phận của TTTC ở từng ngành; Giám sát hợp nhất không đầy đủ và giám sát hợp nhất đầy đủ đối với các thị trường bộ phận. Trong tất cả các mô hình trên thì vai trò "tự" giám sát an toàn trong từng thị trường bộ phận của từng ngành, hay trong từng nhóm đối tượng thuộc trách nhiệm của một cơ quan thanh tra, giám sát độc lập vẫn không nước nào bỏ qua vì đó vừa là mô hình truyền thống, vừa là nhu cầu "sinh - tử" nội tại của mỗi thị trường bộ phận hay mỗi nhóm đối tượng trong TTTC.

Tuy nhiên, do quá trình phát triển rất nhanh của cấu trúc và qui mô TTTC theo hướng ngày càng phi danh giới hoá các loại hình định chế tài chính khác nhau và ngày càng phi biên giới hoá các định chế tài chính và tập đoàn tài chính… đã phá vỡ các cát cứ truyền thống trong TTTC và thực tiễn đòi hỏi phải có một bộ máy quyền lực để chỉ huy chung trong việc thanh tra, giám sát đồng bộ TTTC. Nhu cầu này đã kéo theo sự đổi mới liên tục các mô hình thanh tra - giám sát an toàn hệ thống TTTC tại mỗi quốc gia để thích ứng với đối tượng của thanh tra, giám sát.

Sự đổi mới các mô hình thanh tra, giám sát trong vòng 20 năm qua trên thế giới đã để lại khá nhiều bài học cho Việt Nam, có thể tham khảo và suy ngẫm cho mô hình Uỷ Ban giám sát tài chính quốc gia của Việt Nam mới ra đời xem nên hoàn thiện theo hướng nào?

Bài học tổng quát có thể rút ra là: Xu hướng biến đổi, phát triển nhanh các loại định chế tài chính và cấu trúc TTTC luôn đồng hành với gia tăng rủi ro do đồng thời nhiều nguyên nhân trên TTTC tổng hợp và ngày càng khó "quy trách nhiệm" về tính an toàn của toàn hệ thống tài chính cho bất cứ cơ quan thanh tra, giám sát chuyên ngành nào theo mô hình cát cứ truyền thống. Mặt khác cũng không có và khi có (như Cộng hoà Liên bang Đức) một lực lượng, một bộ máy khổng lồ với hy vọng đủ sức tổ chức trực tiếp thanh tra, giám sát đồng bộ các thị trường bộ phận (hay nhóm thị phần) của TTTC, thì hy vọng đó cũng không thành hiện thực bởi tính chất rất phức tạp về sự khác nhau của các loại rủi ro ở những thị trường bộ phận hay nhóm thị phần khác nhau trong TTTC. Chính vì vậy một xu hướng hoàn thiện mang tính tổng quát của thế giới đã và đang vận hành là: Mô hình thanh tra, giám sát TTTC chuyển từ mô hình chuyên ngành độc lập sang các mức độ khác nhau (tuỳ theo điều kiện TTTC ở mỗi quốc gia) theo mô hình tập trung quyền lực chỉ huy thống nhất kết hợp với duy trì cơ quan thanh tra, giám sát chuyên ngành (hoặc thanh tra, giám sát theo nhóm thị phần như trường hợp của Hoa Kỳ), tạo thành một cơ chế quyền lực hình tháp, trong đó: Cơ quan thanh tra, giám sát chuyên ngành (hay từng nhóm thị phần) là cơ quan có quyền lực được phân cấp trong việc trực tiếp tổ chức thanh tra, giám sát theo những tiêu chí thận trọng và tiêu chí an toàn bắt buộc trong phạm vi ngành (hay nhóm thị phần) trong TTTC. Cơ quan này thường nằm trong các ngành có tính chuyên ngành độc lập tương đối như: Ngân hàng, Chứng khoán, Bộ Tài chính (hoặc dưới dạng các Công ty giám sát độc lập như ở Mỹ). Từng cơ quan này thường có 2 cấp trên: Cấp trên chuyên ngành và cấp trên chuyên môn. Theo đó, với cấp trên chuyên ngành thì cơ quan thanh tra, giám sát chuyên ngành chịu trách nhiệm về thanh tra hành chính, thanh tra, giám sát tính an toàn hoạt động của ngành nhờ sự am hiểu nghề nghiệp cũng như sâu sát, hiểu biết các nguyên nhân rủi ro để quản lý nhà nước, cảnh báo, tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các bên tham gia giao dịch trên thị trường; Đối với cấp trên chuyên môn: Cơ quan thanh tra, giám sát chuyên ngành phải tuân thủ các quy tắc thanh tra, giám sát theo các nguyên tắc, các chuẩn mực và chịu sự giám sát, sự can thiệp về năng lực chuyên môn của bộ máy tổ chức và người đứng đầu các cơ quan cấp trên chuyên môn. Hiện tồn tại 2 mô hình: Giám sát hợp nhất đầy đủ; giám sát hợp nhất không đầy đủ đối với các thị trường bộ phận trong TTTC của quốc gia.

Kinh nghiệm quốc tế (dựa trên phân tích mẫu với 77 quốc gia vào năm 2003) được trích dẫn từ một nghiên cứu chi tiết của Ngân hàng Thế giới đã thực hiện bởi các tác giả Luna Martinez và Rose (2003) cho thấy, cuối năm 2002, tổng số có 46 quốc gia đã áp dụng một số dạng thức giám sát tích hợp ba hay hai trong số các lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm, mặc dù con số này đã tăng lên hoặc thay đổi đáng kể trong vòng bảy năm qua. Trong số các nước nói trên, 22 nước đã áp dụng mô hình một cơ quan giám sát duy nhất. Tổng hợp lại, có gần 30% số quốc gia trong mẫu khảo sát đã áp dụng mô hình một cơ quan quản lý (gần đây có thêm Extônia, Ai-len, Hàn Quốc, Trung Quốc và Malta đưa số quốc gia áp dụng mô hình này lên trên 40%), 38% số nước trong mẫu 77 quốc gia tính đến 2002 vẫn duy trì các mô hình giám sát riêng cho từng lĩnh vực: ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm, trong khi nhiều nước công nghiệp khác (như Nhật Bản, các nước Xcăng-đi-na-vơ, Anh) lại áp dụng mô hình giám sát đầy đủ, duy nhất một cơ quan giám sát TTTC quốc gia làm cấp trên chuyên môn của các cơ quan ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm chuyên ngành.

Trong số những nước áp dụng mô hình cùng lúc có nhiều cơ quan giám sát theo từng nhóm định chế tài chính, thì nước Mỹ duy trì cách tiếp cận bằng rất nhiều công ty giám sát độc lập theo từng nhóm đối tượng riêng. Chính phủ Liên bang Mỹ đã thành lập ra hàng loạt các diễn đàn liên cơ quan như Hội Đồng kiểm tra các định chế tài chính Liên bang - Federal Financial Institution Examination Council (FFIEC); Uỷ Ban hạ tầng thông tin Ngân hàng (FBIIC); Uỷ ban giáo dục và kiến thức tài chính; Hội nghị cơ quan giám sát Ngân hàng cấp bang (CSBS)... để bàn thảo, gợi ý đưa ra chính sách, chuẩn mực... với kỳ vọng tìm "mẫu số chung" cho các cơ quan quản lý, giám sát khác nhau áp dụng thống nhất toàn Liên bang... Tuy vậy, các tổ chức nói trên mới chỉ là các "diễn đàn" - không có thẩm quyền, không quyền tài phán hay nguồn lực để chia sẻ thông tin một cách có hệ thống đủ để đánh giá hoặc vạch ra chính sách chống rủi ro một cách chiến lược và có hiệu lực cho toàn ngành tài chính rất phức tạp của Mỹ. Vì vậy, nước Mỹ hiện nay cũng đang rất cần một mô hình hình tháp về quyền lực trong lĩnh vực thanh tra, giám sát đồng bộ TTTC.

Từ những khảo sát nói trên, một vài câu hỏi đặt ra cho mô hình Uỷ Ban giám sát tài chính quốc gia Việt Nam (UBGSTCQG VN) được thành lập theo QĐ số 34/2008/QĐ-TTg ngày 03/3/2008 và QĐ số 79/2009/QĐ-TTg ngày 18/5/2009 của Thủ tướng Chính phủ về Quy chế tổ chức và hoạt động của UBGSTCQG đã ghi: UBGSTCQG "có chức năng tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ trong việc điều phối hoạt động giám sát TTTC quốc gia (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm); giúp thị trường cổ phần giám sát chung TTTC quốc gia, giám sát hợp nhất hoạt động của các tập đoàn tài chính, giám sát điều kiện được cấp phép hoạt động của các tổ chức tín dụng, tổ chức tài chính hoạt động trong lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm";...Là cơ quan có tư cách pháp nhân, có trụ sở và con dấu riêng... được ngân sách Nhà nước đảm bảo kinh phí và được bố trí trong kinh phí hoạt động thường xuyên của Văn phòng Chính phủ"... vậy với chức năng, nhiệm vụ và vị thế này thì UBGSTCQG là gì trong vai trò "giám sát tài chính quốc gia"? Nếu so với các quyền lực của các cơ quan đồng cấp dưới đây ở 15 quốc gia cùng có mô hình giám sát hợp nhất thì UBGSTCQG VN có những quyền tương đương gì? Nếu không có thì nó vận hành ra sao?

So với 15 quốc gia thì tại QĐ số 79/2009/QĐ-TTg đã dẫn, UBGSTCQG của Việt Nam cũng có gần đầy đủ chức năng ghi trong bảng trên như: "giám sát chung TTTC quốc gia; giám sát hợp nhất hoạt động của các tập đoàn tài chính; giám sát điều kiện được cấp phép hoạt động của Tổ chức tín dụng, Tổ chức tài chính hoạt động trong lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm; điều phối hoạt động giám sát chuyên ngành; thiết lập hệ thống dữ liệu, tổng hợp, xử lý, cung cấp thông tin về TTTC; phối hợp với các cơ quan quản lý Nhà nước trong lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm và các Bộ, ngành liên quan nhưng không làm thay... Tuy nhiên chỉ có "chức năng, nhiệm vụ" mà không có quyền lực vì chỉ làm việc theo cơ chế "tham mưu", "tư vấn", "giúp" Thủ tướng; "điều phối", "kiến nghị các cơ quan thực hiện đúng qui trình và cơ chế giám sát"; Về địa vị thì ông chủ tịch UBGSTCQG hưởng chế độ "tương đương Bộ trưởng", các phó chủ tịch thì không ghi tương đương với cấp nào! Về quyền lực thì hầu như Uỷ Ban này không có quyền ban hành (đề ra) bất cứ văn bản quy phạm pháp luật nào! Trong khi đối tượng để "phối hợp" về lĩnh vực thanh tra - giám sát TTTC ở các ngành chuyên ngành lại hoàn toàn trực thuộc ngành quản lý, chỉ có một cấp trên duy nhất là Bộ chủ quản, hay NHNN và do đó cơ quan này được trình Bộ hay NHNN ban hành các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hoạt động thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành và giám sát chuyên ngành ở các lĩnh vực do ngành đó được phân quyền quản lý nhà nước. Ngày 27/5/2009 với QĐ số 83/2009/QĐ - TTg, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng - Theo đó, cơ quan này trực thuộc NHNN, thực hiện chức năng thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành và giám sát chuyên ngành về ngân hàng trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của NHNN VN và Quyết định có hiệu lực từ 01/8/2009. Tất cả các chức năng và vị thế của cơ quan này đều mang tính chuyên ngành và phù hợp với mô hình thanh tra, giám sát chuyên ngành của nhiều quốc gia ngay cả khi ở trên nó có một cơ quan giám sát tài chính cấp quốc gia. Tuy nhiên không thấy có quy định nào nhắc đến quan hệ trực tiếp giữa cơ quan này với UBGSTCQG. Cũng trong thời gian này, Quốc hội đang xem xét các dự thảo luật sửa đổi Luật NHNN VN và Luật các Tổ chức tín dụng... nhưng trong các dự thảo cũng không có điều nào nhắc đến vị thế, quyền lực đủ rõ ràng của UBGSTCQG trong mối quan hệ trực tiếp với các cơ quan thanh tra, giám sát chuyên ngành trong các ngành ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm!

Từ những quan sát, phân tích nói trên, chúng tôi cho rằng Việt Nam cần sớm hoàn thiện thêm địa vị pháp lý và quyền lực cho cơ quan giám sát tài chính quốc gia thay vì cơ chế hoạt động còn nặng về nhiệm vụ, nhẹ về quyền lực và địa vị pháp lý (các điều kiện pháp lý để thực thi nhiệm vụ) như đã ghi trong Quy chế tổ chức và hoạt động ban hành theo QĐ số 79/2009/QĐ-TTg ngày 18/5/2009 của Thủ tướng Chính phủ. Có thể nói chính thời điểm hiện nay khi chúng ta đang hoàn thiện nhiều văn bản pháp luật về ngân hàng nói riêng, TTTC nói chung và đang hình thành các cơ quan thanh tra, giám sát chuyên ngành trong các ngành thuộc ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm... phải là thời cơ thích hợp nhất để hoàn thiện thêm một bước vị thế pháp lý và quyền lực cho UBGSTCQG để đủ sức làm cơ quan quyền lực cấp quốc gia, trực thuộc Chính phủ, được ban hành Thông tư v.v đối với các chuẩn mực, tính nghiêm minh, tính khách quan, tính thống nhất các thông lệ quốc tế, các chuẩn quốc gia, các điều kiện hoạt động an toàn của toàn bộ TTTC VN và được can thiệp vào việc tăng cường chất lượng, năng lực của bộ máy tổ chức, nhân sự của các cơ quan thanh tra, giám sát chuyên ngành trong các thị trường bộ phận của TTTC... Đồng thời, đây cũng phải là lúc cần hoàn thiện và cơ cấu lại năng lực, tổ chức bộ máy của chính UBGSTCQG để ngang tầm với vị thế và quyền lực mới. Nếu không UBGSTCQG sẽ khó thực hiện được chức năng, nhiệm vụ to lớn đã được giao; Sẽ vẫn chỉ là một cơ quan mang tính chất như "Ban tư vấn tập thể" cho Thủ tướng và cũng dễ rơi vào tình trạng hình thức "hữu danh vô thực" và/hoặc cũng không hơn gì các "diễn đàn" hiện rối như “mớ bòng bong” ở Mỹ, hiện đang cũng rất cần được thay thế bằng một cơ quan quyền lực cấp Liên bang về chỉ huy giám sát TTTC quốc gia.

N.Q.L